中国中央与地方财政关系的历史变迁
中国中央与地方财政关系的历史变迁
中央与地方财政分权是中央与地方关系的核心议题，它不仅决定政治体制改革的进一步深化，
也与权力制约、民主机制完善及公民权利保障有紧密联系。我国分税制改革基本确立了央地间
财政分权的总体框架，加强了中央政府权威，催醒了地方政府利益，开启了央地财政关系的历
史性嬗变，但仍存在央地间事权与财权财力、支出责任配置失衡、地方滥用举债权等诸多问
题。宪法学界在着手研究财政立宪、税权及预算权控制等问题的同时，也开始从分权制衡、基
本权利保障与地方自治权构建等宪法学视角对中央与地方财政分权进行研讨。从现有研究成果
“ ”来看，宪法学界对财政分权的研究过分倚重西方学界提出的 财政联邦主义 分析范式诠释和论
证我国财政分权，很少有学者从中国自身财政分权历史总结经验教训。几千年惊心动魄的中国
财政史也许能够为我们目前的财政分权提供诸多启迪。
一、古代中国中央集权与地方分权更迭史
秦朝汲取夏商周封建藩国的教训，废除封国进贡的分权制，向郡县制下的统收统支转变，经过
“ ” “ ”多项加强中央集权的财政措施，终于实现 利归天子 、地方 自天子以外，无尺寸之权 的财政
集权。从此，开启了中央财政集权与地方分权的交替历史运动。
两汉时期郡国并行出于对秦朝中央集权的否定;隋朝及唐朝的前期中央集权是对魏晋南北朝分
权的否定; 唐朝后期出现的两税三分法是对唐朝前期中央财政过度集权的否定，唐朝最终被藩
镇割据所颠覆; 宋朝又汲取唐朝藩镇割据的教训，将财政大权重新集中于中央政府，地方财政
困难诱使地方官员在税赋法度之外收刮民财，宋朝由此走向覆灭; 元朝在汉地创造性地设立行
省制度，将财政权以行省为单位进行分割，地方没有任何财权，最终王朝再次被地方官员的横
征暴敛所摧毁; “ ”明朝依然沿用中央集权体制， 侧面收受本意是简化中央财政管理，但却导致
地方政府疲于奔命; 清朝前期承袭明朝财政集权体制，但后期迫于国际国内军事、政治及经济
“ ” “ ”压力，不得不推行就地筹响 、就地筹款 分权财政体制，最终导致两千多年君主专制体制寿
终正寝。
通过考证中央与地方财政分权流变史可以发现，古代中国中央与地方财政关系的基本特点如
下:
一是中央财政集权是主流。我国财政方面的集权形成于秦汉时期，在隋唐有所发展，至宋明清
时期达到顶点，而民国时期则有所下降( P214) 。中央集权的财政关系并非呈现一种直线发展态
“ ”势。相反，地方财政分权始终相伴和牵制着中央集权的发展，进而呈现一种 螺旋式 的曲折发
“ ” “ ”展脉络。君主专制时代的财政严格意义上说属于家计财政 或官房财政 ，其根本目的是维护
君主专制及少数权贵的统治利益，而不是为民众提供公共服务的公共财政。这是历代王朝都十
“ ”分关注中央财政集权、削弱地方财权及忽视民生的根本原因，也完全符合古代 所有者国家的
财政汲取品格( P53) 。
二是中央财政过度集权导致地方财政困难，地方官员在税赋制度以外横征暴敛。田赋一直占据
中国古代社会税赋收入的绝对比例，这种情况一直延续到清朝前期。清朝后期，厘金、洋税等
新设税种的比重才有所上升。在靠天吃饭的农业文明，天赋的征收比例极其有限。这是汉朝仅
“ ”“ ”仅按 什伍而税一 三十而税一 计征的重要原因。国家对天赋的征收既然非常有限，有限的财
源无奈只有优先保障中央政府。可是，这无疑导致了地方政府的财政困境。比如在宋朝，地方
政府通过征收附加税、科敷、抑配、脏罚等非法课征汲取法外收入( P177) 。元朝中央与地方财
政的分配比例是7 3∶，这一分成还是以行省为单位的划分，而行省实际上属于活动的中央政
府，因此剩余的30% 实际上也被中央掌控。地方路府州县几乎没有任何财权。
明朝的中央与地方财政的分成比例为7 3∶，有时高达 8 2∶。在中央政府强制改变中央与地方
收入分配比例的情况下，地方政府则趁机在法令之外索财于当地居民( P138) 。这就从根本上动
摇了王朝的统治根基，历朝历代的农民起义及朝代更迭完全印证了上述推论。
三是中央政府将税赋征收上解作为考核监控地方官员的主要指标，地方官员因此较少顾及黎民
百姓的需求。秦朝建立了我国历史上最早的财政审计法律，汉朝将这一制度发展与完善，秦汉
通过上计制度、设置监御史、刺史等官职加强对地方财政的监察，并将财政监察结果与考核各
级官吏的政绩结合起来。此后历朝历代对地方官员的监管内容大同小异。唐朝对地方官员除了
“ ”“ ”按照 四善二十七最考核外，对于州县地方官员还针对土地、人口等进行考核; 宋朝除了沿
袭唐制进行考核以外，还特别强调治安稳定、社会安全及劝农课桑，最大限度征税是其中重要
的考核指标; “ ” “ ”明朝对地方官员更是实行严格的考满 或 考成 制度，税粮征收完成情况是其中
重要内容; 清朝的考核也与明朝大同小异( P221 －222) 。在君主专制时代，中央对地方官员的
考核标准及品鉴机制有效保证了地方官员忠实履行中央政府的律令、政策、指示和命令等，防
止地方官员的恣意妄为行为。但由于君主专制时期考核结果与官员升迁有直接关联，如同当代
的GDP 考核一样，税赋征缴、上解是考量地方官员政绩的核心指标，这无疑会导致地方治理
行为的偏差、地方公共产品供给的不足和非法横征暴敛行为丛生。
四是法外征税税捐惯例化使私人财产权始终处于模糊状态，国家因此缺乏现代化发展的资本原
始积累。
这一问题在宋朝就非常棘手。宋朝商品经济极其发达。但宋朝的财政设计却一直维持由上端统
“筹支配而不在下端固定私人财产权，又缺乏独立的司法机构，以致抽税时 既以捐折钱，又以
钱折卖，以捐较钱，钱倍于捐; ”以钱较麦，麦倍于钱，辗转增加民无所诉( P519) 。整个古代社
“ ”会缺乏诺兹和汤姆斯所说有效率的私人财产权 的尊重和保护的社会共识，导致农业积累很难
达到有序转入工商业的原始积累。由此看来，税捐制度缺乏底线思维导致私人财产权缺乏应有
的尊重和保护。这应当是中国社会没有及时实现从传统社会向现代社会嬗变的重要原因，也是
“ ” “ ”传统中国财政汲取能力整体受限的根本原因。由 财政危机到统治合法性危机 所引起的王朝
更迭也在情理之中。
五是历朝历代均采取对边疆及少数民族地区采取财政扶持的政策和措施。汉朝设置大司农掌管
收支使用分配权，大司农根据各地的收支情况在全国范围内调剂余缺。如《后汉书·百官志》
记载: “ ”大司农，边郡主官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相补足; 宋朝设运转使一职专门
负责中央财政的征收、地方财政的监管及协调所辖州县财政收支余缺的调度; 明朝财政体制中
“ ”的 对拨就是将田赋拨送其他府州县或拨送军卫所作军饷; 清朝地方之间进行的余缺调剂称
“ ”为协款( P45、79、124、141) 。
古代社会中央与地方财政关系的上述特征有其独特的政治、经济、文化和社会历史原因，首
先，中央集权的政治体制是君主专制国家治理的最佳体制。在多数情况下，君主专制与中央集
“权相互促进，趋向统一。君主专制是君主一个人的自由，这种体制要求高度中央集权的 家计
”财政 与其相适应。其次，在农业文明中，地主租佃制经济有利于中央集权。秦汉以后的中国
“ ”社会长期采用中央集权制的根本原因是地主土地所有制和租佃制的特点 ( P151) 。农业文明需
要中央集权的财政管理体制应对江河泛滥等大型自然灾害的侵害。再次，朝廷对地方官员设立
“ ”的监察制度使地方官吏的分庭抗礼和作大格局很难得逞。儒家大一统 的思想文化及各民族的
文化共融也对古代中央与地方关系的形成有一定影响。总之，农业文明的经济形态、历史悠久
的文化共同性及元朝以后相对固定的省级行政区划是我国古代中央与地方财政关系的主要成
因。
二、民国时期中央与地方财政关系的嬗变
“ ”在北洋军阀和南京国民政府统治时期，在清朝后期 洋务运动 的刺激下，单纯依靠土地和农业
的社会财富创造方式发生深刻变革，工业和民族资本主义在此期间获得长足发展。有关中央与
地方关系的探讨比较开放，争议也相当激烈。有关单一制与联邦制的选择、国税与地税的划
分、财政支出责任划分、地方自治权及其地方自治事项、省级地方政府的法律地位以及如何划
分省区界限等都被广泛讨论( P9) 。其中，孙中山先生提出的以县自治为核心的自治体系建设以
及省级政府兼具地方自治团体和国家行政区域的双重地位等观点至今仍然具有非常重要的参考
价值。
但是，联邦制和地方自治制度最终都未被中国社会接纳。在中央与地方财政关系立宪方
面，1912 年，北洋政府公布了《国家税与地方税法草案》和《国家费目与地方费目暂行标准
案》。《法案》规定国税包括天赋、盐税、关税、厘金等，地方税包括田赋附加税、商税及一
些杂捐等，同时还规定了中央与地方政府的财政支出责任等。由于这一草案将主要财政收入来
源与支出责任列入国家范围之内，而当时中央权威不足，导致上述规定并未真正实施。1923 年
10 月，北洋政府公布《中华民国宪法》，又称《贿选宪法》。宪法第五章为国权章，它划分了
中央与省的权限，并对双方的权力进行了列举。宪法第12 章为地方制度，规定了省税与县税
的划分由省议会决定等，但由于其政权更迭也没有实施。
摘要：
展开>>
收起<<
中国中央与地方财政关系的历史变迁中央与地方财政分权是中央与地方关系的核心议题，它不仅决定政治体制改革的进一步深化，也与权力制约、民主机制完善及公民权利保障有紧密联系。我国分税制改革基本确立了央地间财政分权的总体框架，加强了中央政府权威，催醒了地方政府利益，开启了央地财政关系的历史性嬗变，但仍存在央地间事权与财权财力、支出责任配置失衡、地方滥用举债权等诸多问题。宪法学界在着手研究财政立宪、税权及预算权控制等问题的同时，也开始从分权制衡、基本权利保障与地方自治权构建等宪法学视角对中央与地方财政分权进行研讨。从现有研究成果“”来看，宪法学界对财政分权的研究过分倚重西方学界提出的财政联邦主义分析范式诠...
相关推荐
-
（基于CAXA）三件配合件的数控车削加工工艺及编程仿真
2022-10-09 234 -
数控类--4件轴类配合零件的加工工艺分析和数控编程（数控组合件配合）
2022-10-21 171 -
十字形双面零件数控加工及编程数控毕业设计
2022-10-22 482 -
盘盖类零件建模与数控仿真加工
2022-10-22 357 -
棘轮凸台圆弧凹面的数控编程与仿真
2022-10-22 307 -
数控类毕业基于mastercam软件的零件机械加工工艺及数控加工编程设计
2022-10-22 209 -
复杂组合件数控铣加工及编程数控毕业设计
2022-10-22 186 -
组合零件加工工艺程序编制及仿真设计
2023-08-11 166 -
组合件数控车工艺与编程设计
2023-08-11 143 -
基于UG的SWCNC数控加工与仿真研究（开题报告，三维图、仿真视频、二维图 刀具卡 工艺卡 说明书）
2023-12-11 213
作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
价格：免费
属性：6 页
大小：27.63KB
格式：DOCX
时间：2023-06-07
