46-公共事业单位绩效评价制度新制度经济学分析
公共事业单位绩效评价制度新制度经济学分析
一、问题的提出
市场经济中，公共经济部门与私人经济主体相对。两者的运行均需要一定的经济资源，但两者
的经营目标和管理方式存在差异: 私人经济主要以利润作为目标，具有自利性; 而公共经济部门
则需更多地考虑公共目标和社会利益，具有公益性; 前者多提供私人产品，而后者多提供公共
产品。在公共产品的生产中，由于外部性和生产的规模要求等，对于社会公众的公共产品需
求，由于私人经济的资本、技术和人员等的限制，需要由政府进行提供，形成第一层次委托代
理关系; 从社会分工的角度，政府设立或委托公共事业单位来提供相应的公共产品，以节省社
会成本，此时形成第二层委托代理关系。这种委托代理关系的形成是随着社会化大生产和市场
经济规模扩大等出现的一种有效的分工，这是公共事业单位赖以存在的基础，依靠代理合约来
维系，并由此产生了权力和责任的重新分配。显然，公共事业单位为完成委托者委托进行的所
有活动均为两者间的交易。在委托代理关系中由于双方信息不对称和委托代理合约不完全等容
易出现道德风险和逆向选择等情况，导致这种分工的有效性不完全，不能实现委托人的委托目
———标，笔者将其定义为代理失效。产生代理失效的主要原因在于人的有限理性 公共事业单
位的组织行为最后都需归于具体的行为人，人的行为会影响到组织的决策和绩效。新制度经济
“ ”学认为，人是具有双重动机、有限理性和机会主义倾向的 有限理性经济人 。即使面对全部信
“ ”息， 有限理性经济人 由于偏好、动机、对风险的判断和对信息的理解差异及其与组织目标的
不完全一致，会导致道德风险或逆向选择，影响到公共事业单位的发展及组织目标的实现。现
实中人们往往试图明确界定委托代理关系，但这往往难以实现，因为人们不能穷尽所有的情况
并在合约中加以说明，即使在极端情况下能够这样做，为此付出的努力等也将形成不能忽视的
“ ”交易成本 。由于公共事业单位产品的公益性及其特殊的组织结构，公共事业单位在提供公共
产品的过程中使得其较一般私人经济主体发生代理失效的可能性更大。
“ ” “ ”通常， 重复博弈 和 声誉机制 被用于防止代理失效。当委托代理双方能保持长期关系、并建
“ ”立起足够的信心时，双方通过重复博弈，可以降低或减少 交易成本 ，但前提是在长期考察中
代理人和委托人都持续、一贯地坚持，并足够理性，否则，由于人的有限理性和投机性，使得
“ ” “ ”这种 重复博弈 ，通过时间来验证结果可能变得不确定。至于 声誉机制 ，其形成需要稳定的
“ ” “ ”环境和时间，以便有限理性经济人 能够确认 声誉 符合要求从而做出选择，因而存在局限
“ ”性。公共事业单位的经营管理中，需要其他制度或机制作为补充以避免 代理失效 情况的发
生。
二、公共事业单位建立绩效评价制度的新制度经济学分析
威廉姆森和马斯滕认为，制度使得人们的行为具有可持续性和可预见性，从而降低人们对交易
结果的不确定性。不同制度下交易成本不同，效率也不相同。阿罗指出，如果经济运行成本是
高昂的，那么整个经济体系就不可能获得良好的绩效; 人的机会主义本性增加了市场交易的复
杂性，影响了市场的效率，制度对于激励人们避免机会主义或防止机会主义出现是非常重要
的，此时交易成本就演化为经济制度的运行费用而非其他，从而降低了单笔交易成本。可以推
论，在制度环境中人及人之外的环境、制度、人的动机 ( 激励) 、行为及人的状态间的关系就
如图1 所示。代理合约是其中之一。
由科斯第二定理可知，当市场存在交易成本时，产权制度的安排至关重要。威廉姆斯认为，产
权包括一个人或其他人受益或受损的权利; 产权安排确定了每个人对于组织资源行为的规范，
每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本，产权成为一种
社会工具，它们能事实上帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。当然，产权制度
的建立是有成本的，只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们才有动力 ( 或激励机
制) 去制定规则和界定产权。不同产权制度具有不同的建立和执行成本，人们需要在正式的产
“ ” 权制度如 物权法 之类的法律和非正式制度如一般管理制度、规则等之间进行选择。
如果公共事业单位建立绩效评价制度，公共事业单位将因自身绩效的好与坏，承担相应的责
任，获得相应的激励，得到更多或更少的经营资源等，从这一角度看，公共事业单位的绩效评
价制度在本质上是一种产权制度。而由于绩效责任不明确导致将行为人应承担的责任或应享有
的权益没有明确界定而产生外部性，建立绩效评价制度的实质也是将组织目标实现的外部性内
在化的过程。因而建立绩效评价制度，有利于公共事业单位保持代理有效性。
在存在代理失效的情况下，公共事业单位建立绩效评价制度是否是经济的，或者说是否对代理
失效有作用呢? 以系列1 表示投入成本建立绩效评价制度后的交易成本，系列2 表示没有绩效
评价制度的交易成本，如图2 所示。
其中，系列1 的交易成本为:
( 由于绩效评价制度带来的交易结果不确定性减少等减少了代理失效的发生，而使得 b 有逐渐
减小的趋势) 。
系列2 的交易成本为:
( 随着交易的发生，不确定性在累计，情况变得日渐复杂，增加了代理失效的可能性，使得 b
有逐渐增大的趋势，交易成本总体有不断增加的趋势) 。
对式 ( 1) 和式 ( 2) 分别求导，可以得到系列1 和系列2 所表示的交易成本的变化率，可知系列
1 的变化率为0; 系列2 的变化率为b ＞0，并且，随着交易规模的扩大、交易量的增加和时间
的推移，b 值增大，反映交易复杂性增强。显然，在系列2 的状态下，经济规模不易控制，容
易出现寻租行为，即不利于市场的扩大或发展。
由图 3 可见两种情况下的总交易成本的比较。系列1 “ ” “ ”中 制度的存在 使得 交易 结果具有一定
的稳定性，促使交易量增加或交易规模扩大，尽管存在初始成本，但最终对于同样的交易量，
交易总成本小于系列2 的交易总成本，同时两者的差额随着交易量的增加而在扩大。
因此，在以绩效评价制度为必要的制度补充时，可以节省公共事业单位的交易成本，促进交易
发生，减少或避免代理失败情况的发生，因为对于代理者而言，当与委托者目标一致的交易发
生后，结果是可预期的，从而有利于提高公共产品的供给效果和效率，扩大社会福利，实现公
共事业单位建立的组织目标。
三、公共事业单位绩效评价制度建设原则
由于人的有限理性，人们对所研究的对象往往无法穷尽各种情况，为了保证行为的一致性，人
们往往通过原则来实现对某类行为总的、大体上的指导，典型如会计信息质量要求、财务管理
原则等。对于绩效评价实务而言，评价原则具有重要的作用。
实践中，人们已认识到了评价原则的重要性，但尚未形成统一观点，在西方公共管理实践中
的，从组织目标的实现程度及取得相应结果的有效性和效率等角度，有经济性、效率性和有效
“性等 3E” “原则或加上公平性后的 4E” “原则。相较而言，似乎 4E”原则更为全面。但考虑到利
益分配本身没有绝对的公平，从不同角度理解公平会有不同的解释，公平是一种状态和结果，
“而非影响因素，本文更倾向于 3E”原则。在此基础上，考虑到事业单位的特殊属性，笔者认为
绩效评价制度建设时还应遵循治理原则、可比性原则和成本收益原则等，具体阐述如下。
1. 治理原则
治理意为统治或管理，是委托代理关系的组织都需要的管理行为和期望的结果。公共事业单位
建立绩效评价制度意在减少代理失效的情况发生，以更好地实现委托者的目标。绩效评价的内
容、指标及权重的具体设计有很大的选择空间。
人人皆大欢喜的制度是不存在的，绩效评价信息需与经济管理目标与绩效评价目标紧密相关，
在具体考虑绩效评价原则时需关注产权的完备性( 特别是关键权利束的具备) 、排他性( 明确责
“ ” “ ”任以避免 外部性 和 搭便车 等行为) 、明晰性( 明晰的产权有利于交易成本的降低) 、价值性
( 意味着绩效评价的实施需要激励，评价结果应被用于决策等) 、可转让性( 意味着决策权和决
策后果的承担，并保证权利不被垄断)和稳定性等属性。绩效评价制度的设计和实施应符合组
织治理的需要。由于公益事业单位的产品公益性，各有其存在的独特使命，不能仅以财务指标
进行评价而应辅以必要的非财务指标。卡普兰和诺顿的平衡计分卡提供了一个很好的指标组织
框架。同时，将绩效评价作为组织实现治理的一种手段时，需考虑到绩效评价在管理效果上具
“ ”有的 柔性 。这种柔性体现在很多方面，主要体现在绩效评价过程及结果对于绩效的责任人的
权威性上。就评价结果而言，不同的评价者、不同的评价范围、对评价结果的不同处理，会赋
“ ”予绩效评价不同的 权威; 对于绩效的责任人，或者说评价结果的承担者而言，它可以如同法
“ ” “ ” “ ”律一样客观 无情 ，也可以如同一项普通的 建议 一样 无力 。这种柔性会影响到绩效评价
的治理效果。在这一原则下，在公共事业单位的众多利益相关者中，由政府即委托者主导绩效
评价制度的建设最为经济，具体地可由行业协会负责将有助于绩效评价制度的实施。
2. 可比性原则
摘要：
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公共事业单位绩效评价制度新制度经济学分析一、问题的提出市场经济中，公共经济部门与私人经济主体相对。两者的运行均需要一定的经济资源，但两者的经营目标和管理方式存在差异:私人经济主要以利润作为目标，具有自利性;而公共经济部门则需更多地考虑公共目标和社会利益，具有公益性;前者多提供私人产品，而后者多提供公共产品。在公共产品的生产中，由于外部性和生产的规模要求等，对于社会公众的公共产品需求，由于私人经济的资本、技术和人员等的限制，需要由政府进行提供，形成第一层次委托代理关系;从社会分工的角度，政府设立或委托公共事业单位来提供相应的公共产品，以节省社会成本，此时形成第二层委托代理关系。这种委托代理关系的...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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属性：4 页
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格式：DOCX
时间：2023-04-09
