基层政府生态环境治理能力思考

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基层政府生态环境治理能力思考

摘要：本文基于乡村振兴背景，聚焦基层政府环境治理能力，将问题作为研究导向，将能力提

升路径作为研究重点，在阐述基层政府环境治理主要问题基础上，提出推进基层政府环境治理

的有效路径。

　　一、问题的提出

“ ”党的十九届五中全会指出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。全面强调了在经济、社

“ ”会、文化、生态等方面都要实现乡村振兴。十四五时期，基层政府不仅要推动经济的发展，

也要注重乡村生态环境的保护，这是贯彻新发展理念、推动经济社会高质量发展的必然要求，

也是人民群众追求高品质生活的共识和呼声。然而，这一目标的实现极大考验着基层政府生态

环境治理的能力和水平。基层政府是落实党和国家各项政策的具体推动者和直接行动者，生态

环境治理是政府有效发挥服务、调控、管理等职能，通过行政权力、政策法规、治理机制依法

保护生态环境，从而实现经济社会与生态环境可持续发展的理性行为。但要真正实现经济发展

“ ”与生态保护的双赢，也极大考验着基层政府的能力与智慧。

　　二、影响基层政府生态环境治理能力的主要因素

（一）理念意识。

理念意识是植根于内心的一种思想，在环境治理中，理念意识的重要作用既体现在地方政府

上，又体现在市场主体、社会组织、人民群众等治理主体上。地方政府是经济发展和环境治理

的直接参与者，一些地方政府在一定程度上存在对环保相关政策掌握不透、运用不准、相关规

“章制度执行不力等情况。同时，基层政府如何处理经济和环境的协调发展，如何处理好金山

” “ ”银山与绿水青山之间的关系都是现实考题。因此，强化基层政府的环保理念和责任意识对

于政府生态环境治理行为有着直接影响。

（二）政策工具。

政策工具是达成政策目标的手段，科学合理地运用政策工具能促进和提升政府环境治理的成

效。在环境治理中，中央政府统筹全局，提出一般性的环境治理政策和工作方针，地方政府则

根据中央提出的要求，执行各项政策、落实各项要求。基层政府要落实落准各项环境治理的政

策，就必须熟悉掌握相关政策，在此基础上，提高政策执行的有效性和精准性。

（三）多元行动。

多元合作是推进基层政府环境治理的现实需要和客观要求。基于不同治理主体的角度而言，第

一，政府是生态环境治理的关键行动者，但随着各类环境治理问题越加纷繁复杂，问题的跨界

性、联动性不断增强，解决问题的过程也往往伴随利益冲突、责任推诿、难以统一等困难，仅

仅依靠政府来解决问题难以适应治理的客观需求；第二，企业在生态环境污染的防治及资源节

约、回收利用中发挥着重要作用，企业的生产经营活动与生态环境直接相关；第三，社会组织

和公民参与生态环境治理的积极性、主动性、能动性不断提高，能为基层生态环境治理提供支

持和帮助。因此，促成政府、市场、社会、公众等多元主体的环境治理集体行动至关重要。

（四）社会资本。

生态环境治理中的社会资本是影响地方政府提高环境治理能力的重要因素，它体现的是社会结

构中各因素之间的相互信任与合作。社会资本强调信任理解和协调合作，在此基础上实现社会

参与者之间的团结互助，互相促进。一方面生态环境的防治需要政府、社会组织、企业和公民

等相互配合，共同的责任感和目标期望可以增加社会信任资本，从而在政府、企业、公民及社

会组织之间培养共同的意识和责任，使其对环境治理产生共识；另一方面政府与社会各界在环

境治理上的合作与监督需要社会资本来保障，比如网络平台为公民参与环境治理提供了更广阔

的打破等级、限制的空间，这极大地推动了生态环境治理工作。

（五）技术支撑。

现代信息技术是提升基层政府生态环境治理能力的重要手段，是提高基层治理效能的有力支

撑。然而，在治理实践中，基层政府如何把现代信息技术融入到生态环境治理的具体行动中，

如何提高各个治理主体运用现代信息技术推进环境治理的能力和水平，这些都关系着基层政府

生态环境治理的实际效能。

　　三、基层政府生态环境治理中存在的主要问题

（一）生态文明理念缺失。

表1 生态环境治理主要参与者情况一览表

理念是行动的先导，基层政府、基层群众以及基层的公司、工厂、车间等市场主体，都是基层

环境治理集体行动的多元构成主体。在实践中，一些主体由于生态文明理念缺失，注重追求经

济利益的最大化，导致基层环境污染事件时有发生，经济发展与生态保护处于失衡状态。生态

文明理念意识的弱化，是部分基层干部发现问题滞后、政策执行不力的影响因素，也是部分市

场主体不按规定排污、破坏生态环境、打政策擦边球的原因所在，还是部分基层群众漠视环境

问题、忍受环境污染的行为诱因。

（二）经济导向错位考核。

部分基层政府在力求发展的过程中，仍然以经济目标为考核导向，忽视人的需求导向，忽

“ ”视绿色考核导向，这种错位的考核导向直接影响着一些政府官员趋于地方经济利益及其政治

收益大的事务。良好生态环境带来的可持续发展效益耗时长、见效慢，与在短时间内搞工程建

设、加快当地经济发展相比，显得相对次要，而这种短视行为构成了基层政府与基层市场主体

“ ”在利益上的趋同，从而带来经济增长与环境保护的失衡。加之，在压力型体制下，在经济发

“展增比进位的竞争中，在基层政府官员晋升锦标赛的比拼中，地方政府和基层官员为显示政

”绩，往往较少考虑经济增长的质量和当地环境状况，经济指标被逐层放大，这就造成了地方

政府生态环保职能的弱化，导致经济增长与环境保护失衡。

（三）监督问责机制不全。

一些基层政府尚未建立健全环境治理的监督和问责机制，一方面内部监督机制不完善，外部监

督也存在欠缺，新闻媒体的监督力度不大，群众监督的渠道也较为狭窄；另一方面基层政府对

环境质量问责不健全、环境保护行政主管部门监督管理问责不全面以及违法排污企业行政问责

力度不大等问题的存在，也反映了基层政府环境治理的制度机制尚不健全。制度机制的缺失以

及制度执行的偏差极易导致政府、市场、社会等治理主体行为的偏离，从而使得环境问题集中

突出、环境治理困难重重、集体行动缺乏合力。

（四）多元治理动力不足。

生态环境问题涉及政府、企业、群众等不同利益者之间的博弈，且环境污染带来的不良影响可

能涉及多个地区。基于问题复杂性、联动性以及跨界性的增强，基层生态环境治理也呈现出政

府、市场、社会、公众等多元主体协作共治的格局。第一，政府作为主导，负责整个过程的协

调统筹，并且环境治理需要政府具有高超的治理能力。第二，市场主体基于以政府长远合作共

赢的目标，虽然承诺会遵守环保政策及其他相关规定，但实际操作中也会出现环境污染、环境

破坏等不良行为。第三，社会组织中涉及的公益环保组织、志愿者组织作为新生力量，可通过

公益活动宣传环保政策，提高群众的环保意识和生态理念，并可以通过组织活动，如清理垃

圾、打捞污染物等，以行动增强群众意识。第四，基层群众作为环境治理的关键主体，保障基

层群众的知情权、参与权以及监督权，激发基层群众的广泛参与，能够传达正确的治理目标和

行为导向，从而形成保护生态环境的内在自觉。但由于政府、市场、社会、公众等各个治理主

体参与环境治理的动机与目的不同，所占资源、所处位势、自身利益等均不尽相同，多元合作

仍然存在动力不足的现实困境，还需通过面对面对话、目标认同、信任构建、共享成果等方式

来实现多元主体的有效治理，充分发挥多个治理主体的积极作用。（表1)

　　四、提升基层政府生态环境治理能力路径选择

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摘要：

基层政府生态环境治理能力思考摘要：本文基于乡村振兴背景，聚焦基层政府环境治理能力，将问题作为研究导向，将能力提升路径作为研究重点，在阐述基层政府环境治理主要问题基础上，提出推进基层政府环境治理的有效路径。　　一、问题的提出“”党的十九届五中全会指出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。全面强调了在经济、社“”会、文化、生态等方面都要实现乡村振兴。十四五时期，基层政府不仅要推动经济的发展，也要注重乡村生态环境的保护，这是贯彻新发展理念、推动经济社会高质量发展的必然要求，也是人民群众追求高品质生活的共识和呼声。然而，这一目标的实现极大考验着基层政府生态环境治理的能力和水平。基层政府是落实党和国家各...

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