黄河流域高质量发展和生态保护制度的不足与健全策略
黄河流域高质量发展和生态保护制度的不足与
健全策略
摘 要： 体制机制改革是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手,目前黄河流
域管理存在流域与区域管理体制不完善、各省(区)之间经济发展合作机制缺乏、生态补偿机制
不健全、河道管理及水污染联防联控机制尚未建立、市场化手段不足等问题,需进一步建立健全
黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制、区域协作机制、水资源管理机制、水生态环境
联防联控机制、生态补偿机制和水权、用能权、排污权、碳排放权等市场化交易机制。
2019 年9月,习近平总书记在河南郑州黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,
“指出 黄河流域生态保护和高质量发展,同京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化
发展一样, ”是国家重大战略 ,开启了黄河保护治理的新时代。黄河流域生态保护和高质量发展事
关我国经济社会发展和生态安全,创新体制机制,共同抓好大保护、协同推进大治理,是推动黄河
流域生态保护和高质量发展的重要抓手。
一、黄河流域生态保护和高质量发展体制机制现状
(一)建立了流域管理与区域管理相结合的行政管理体制
黄河特殊的河情决定了其独特的流域管理体制,总体上黄河流域实行统一管理与分级、分部门管
理相结合的管理体制。隶属于水利部的黄河水利委员会担负全河水资源统一管理、统一调度,并
直接管理下游河道和防洪工程,各级水利机构分别负责本辖区范围内的黄河水利事务,各部门按
照分工负责黄河相关事务。自 2016 年开始中央在全国江河湖泊全面推行河长制,黄河流域各省
(区)也相应建立了省、市、县、乡四级河长体系。
(二)构建了较为完善的水资源管理制度
以1987 年国务院办公厅批准确定的黄河可供水量的分配方案( “简称 87 ”分水方案 )为基础,确定
了黄河流域可供水量分配制度,规定了各省(区)用水的初始水权;实行取水许可管理和建设项目水
资源论证制度,对沿黄各省(区)从黄河取水实行总量控制;实行了干流和主要支流水量统一调度制
度,确保黄河不断流;探索了黄河水权转让试点,引入市场机制优化配置水资源。
(三)建立了防汛抗旱、突发水污染事件应急处置机制
建立了防汛抗旱应急处置机制,成立了应急组织机构,制定了应急方案和应急方案启动模式,实行
8省区(区)联合防汛抗旱。建立了干支流主要水库防洪调度制度,完善了黄河水量调度应急反应
机制和预警预报机制,保证紧急情况下水量调度应急处理工作的有序进行。建立了突发水污染事
件信息沟通与协作机制,加强对水污染事件危险污染源的监测、监控,建立预防和处置突发水污
染事件信息交流平台,加强协作配合。
(四)部分地区初步建立了生态补偿机制
近年来,中央财政投入不断加大,建立了三江源水源涵养区稳定的生态补偿机制,对黄河源头保护
与治理起到了重要作用;建立了沿黄九省(区)重点生态功能区财政转移支付制度,部分沿黄县域生
态环境质量已逐步改善。陕甘两省沿渭河6市1区开展了渭河流域跨界生态补偿探索,四川、陕
西、宁夏、河南、山东、陕西六省(区)初步建立了省内流域生态补偿制度,这些生态补偿实践为
下一步建立全流域的生态补偿机制奠定了基础。
(五)开展了国家公园体制试点
设立了三江源国家公园和祁连山国家公园。三江源是长江、黄河、澜沧江的发源地,2016 年3
月中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》,拉开了我国建立国家公园体制的序
幕。2017 年9月中办国办印发了《祁连山国家公园体制试点方案》,确定设立祁连山国家公园,
祁连山国家公园地处青藏、蒙新、黄土三大高原交汇地带的祁连山北麓,是我国重要的水源涵养
地和生态安全屏障。这两个国家公园的设立,对黄河流域水源涵养、水土流失防治发挥了巨大作
用。
二、黄河流域生态保护和高质量发展体制机制存在的问题
(一)部门、流域与区域管理体制不完善
黄河流域水资源管理和生态保护涉及11 个省(区)及水利、生态环境保护、自然资源等多个部
门,存在区域和部门分割管理、流域机构与地方事权界定不清等问题。在水量调度、取水许可总
量控制制度、水资源保护等方面,区域管理与流域管理尚不能有效衔接。在水环境治理、水生态
修复方面,水利、生态环境保护部门职能存在交叉。国家防汛体制机制调整后,黄河防汛抗旱指
挥部职能调整尚未到位,流域抢险责任不明确。流域管理机构与河长制组织体系融合不够。
(二)流域各省(区)之间经济发展合作机制缺乏
与长江经济带相比,黄河流域各省(区)经济发展相对滞后,各省(区)之间的经济发展联系不够密切,
区域间利益协同机制、合作沟通机制不完善,缺少跨区域的议事协调机构,缺少统一的流域空间
管控制度、产业准入标准、污染物排放标准,缺少有效衔接的区域、流域、产业规划,以水定
城、以水定地、以水定产缺乏落实措施,流域实现高质量发展任重道远。
(三)流域生态补偿机制尚不健全
黄河流域生态补偿以中央财政的纵向补偿为主,跨省(区)横向生态补偿还处于探索阶段,各省内部
市县之间的横向生态补偿也不健全。总体看来,黄河流域生态补偿标准偏低、补偿规模偏小、市
场化补偿手段缺乏,补偿资金严重不足,加之沿黄各省(区)之间由于发展阶段、生态环境基础差异
较大,上中下游之间对生态补偿的认识和诉求不同,难以达成共识,建立全流域生态补偿机制面临
很大挑战。
(四)黄河流域河道管理、水污染等联防联控机制尚未建立
随着沿黄地区经济社会快速发展,违法设置排污口、违法侵占河道、违法采砂、倾倒垃圾污染水
体等行为仍然时有发生,人河争水、人河争地的矛盾十分突出,黄河河道管理、水污染治理、生
态保护面临巨大挑战。仅靠单一地区、单一部门难以完成维护黄河流域生态安全的艰巨任务,亟
待构建联席会商、信息通报、联合执法、重大突发事件协同处置等联防联控机制。
(五)黄河流域水资源和生态环境保护的市场化手段不足
黄河流域水资源和生态环境保护主要依靠行政手段,水权交易、排污权交易、市场化生态补偿机
制等手段不足,部分地区虽然开展了工农业水权转换和交易试点、排污权交易试点,但仅限于局
部,没有覆盖全流域,并未形成完善的水权交易市场和排污权交易市场。由于流域治理及生态环
境保护修复项目主要依靠政府投入,社会资本参与意愿不足,而沿黄流域许多地区经济欠发达,政
府财政收入有限,难以为黄河流域治理提供资金支持。
三、健全黄河流域生态保护和高质量发展体制机制的对策建议
(一)建立黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制
坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。建议中央层面设立黄河流域生态保护和高质
量发展领导小组,主要负责制定全流域重大规划政策,协调解决跨区域重大问题。进一步理清发
改、水利、生态环境、自然资源等部门的职责,按照职能分工分别推进流域水资源管理、水环境
综合整治、重点区域生态保护修复、产业和城镇高质量发展等工作。省级层面应履行好主体责
任,制定省级规划政策,统筹推进本省范围内黄河流域有关工作,并推动与其他区域加强协作,共推
黄河大保护大治理。市县层面按照部署把各项工作逐一落实到位。
(二)建立黄河流域高质量发展区域协作机制
摘要：
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黄河流域高质量发展和生态保护制度的不足与健全策略 摘 要：体制机制改革是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手,目前黄河流域管理存在流域与区域管理体制不完善、各省(区)之间经济发展合作机制缺乏、生态补偿机制不健全、河道管理及水污染联防联控机制尚未建立、市场化手段不足等问题,需进一步建立健全黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制、区域协作机制、水资源管理机制、水生态环境联防联控机制、生态补偿机制和水权、用能权、排污权、碳排放权等市场化交易机制。2019年9月,习近平总书记在河南郑州黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,“指出黄河流域生态保护和高质量发展,同京津冀协同发展...
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