民国《土地法》的制定实施过程及其得失
民国《土地法》的制定实施过程及其得失
摘要:自1905 年孙中山明确提出"平均地权"理念以来,民国的政法先贤们为民国土地立法倾注
了无数的心血,却最终付诸东流.民国土地立法既是对原有封建土地制度发起的一次挑战,也是奠
定我国土地制度的重要基石.虽然民国土地法未能落实于实践,但近代法政彦硕的智识贡献仍有
可堪借鉴之处.
关键词:平均地权; 土地政策; 土地法; 土地制度;
作者简介: 乔少辉,北方民族大学,硕士研究生,研究方向为民商法理论与实务;; 王佳,北方民族大
学硕士研究生,研究方向为民商法理论与实务.;
Abstract:Since Sun Yatsen clearly put forward the concept of "equal land right" in 1905, the political
and legal sages of the Republic of China have devoted countless efforts to the land legislation of the
Republic of China, but they have finally failed. The land legislation of the Republic of China was not
only an effort to challenge the original feudal land system, but also an important cornerstone of
China's land system. Although the land law of the Republic of China could not be implemented in
practice, the intellectual contributions to modern law and administration could still be used for
reference.
Keyword:equal land right; land policy; land law; land system;
土地,作为农民赖以生存的基础,历来为立法者所重视.近代中国革命的核心问题就是土地问题.一
百多年前,孙中山就在三民主义中建构起"平均地权"的理念,并由此进一步描绘出"耕者有其田"的
政治愿景,在国民党内部极力倡导以法制手段解决土地这一根本性问题,遗憾的是,他的后继者却
未能恪守这一信念,民国的土地法历经 19 年最终以失败告终.唏嘘之际,也引发了我们更深层次的
思考.按说,扎根于辛亥革命的土壤中,受三民主义灌溉的土地法应当充分发挥其革命性的作用,而
为何事实恰恰相反?困扰我国上千年的土地兼并规律真的无法抗拒吗?土地私有和土地国有之矛
盾注定无法调和吗?
一、理念先行:孙中山的民生主义思想
1."民生主义"的内涵.
孙中山在他的三民主义中将"民生主义"具体阐释为"平均地权"和"节制资本"两大方面.民生主义
的提出根植于中国的传统,力图改变长期以来的地权分配不均、租佃制度不平衡等问题.民生主
义兼具了当时特殊的时代特点和中国的传统特色,在三民主义中格外出彩,也是孙中山倾注心血
铸就的重要主义.在孙中山的不懈努力下,国民党内部借由三民主义达成思想上的一致,进而将民
生主义中提出的"平均地权"和"耕者有其田"思想作为民国土地立法的指导思想.
2."平均地权"的萌芽.
"平均地权"这一理念萌芽于1905 年.孙中山认为,导致社会不公的根本原因在于私人对土地的垄
断,土地随社会发展的增加,利益被私人占有从而导致广大人民的利益受到了地主的侵害,并提
出"当改良社会经济组织,核定天下地价,其现有之地价仍属原主,所有革命后社会进步之增价,则
归于国家,为国民所共享."1919 年,孙中山进一步制定了实施平均地权的方法,一方面要"定全国之
地价",地价由土地所有人申报,国家按价登记;另一方面,国家应当制定相应的法律法规,尤其是税
法和土地法,来完善这一制度.1924 年,他在国民党"一大"上强调:"私人所有土地,由地主估价呈报
政府,国家就价征收,并于必要时依报价收买之."至此,孙中山的"平均地权"思想彻底确立,即通过
国家征收的方式实现土地的国有化,既能"节制资本",又能保证土地价值中因"社会之进步而增
加"的利益收归全民所有,在他看来,实在是实现"天下为公"的不二之选[1].
孙中山创造性地提出了循序渐进的四个措施来保障"平均地权"的主张能落到实处:其一,"规定地
价".即先由国家负责调查各地的土地情况,再由土地所有人按照其所有的土地向国家报价,国家据
此作为"规定地价"并将其所有的土地登记入册.其二,"照价征税".即按照前述所确定的地价作为
征税依据,收取 1%或2%的税金.其三,"照价收买".这一规定实际上赋予了国家一种权力,即通过收
买的方式消灭个人的土地所有权,且在此种情况下个人无权拒绝.其四,"涨价归公".这是平均地权
思想中最具有革命性的部分.按孙中山的理念,土地的增值利益不应该由地主个人享有,而是应当
由全体国民共同享有,据此他提出在地价确定后,土地的增值利益要完全收归公有.这一主张实质
上已经摆脱了传统土地观念的窠臼,建立了土地国有制度的雏形[2].
二、立法筑梦:民国《土地法》的制定与修改
1."二五减租"政策的提出.
1924 年11 月,第一次国民革命已经揭开序幕,孙中山签署减租命令,标志着"二五减租"政策的诞
生.次年,在《最近政纲决议案》中,国民政府第一次正式确立了"二五减租"政策.所谓"二五减租",
是指原本用于缴纳田租的税款由50%减为25%.其实,孙中山提出这一政策并非偶然,一方面,孙中
山自"一大"开始对农民问题的认识产生了质的飞跃,在中共的帮助下充分意识到农民是不可或缺
的革命力量,因而在政治主张中强调维护农民的利益.另一方面,当时广东等地区的农民迫切要求
减轻田租,孙中山顺势提出减租政策,也是其"顺天应人"思想的体现.然而事与愿违,短短一年后,孙
中山的努力就开始被否定.时间推移到 1927 年,汪精卫领导的武汉国民政府将最高地租上调为
40%,这与减租时期的 37.5%相比,后退甚多,也表明二五减租政策实际上正在被抛弃.
2.《土地法》的制定.
1928 年,《土地法原则》出台,该原则由国民党立法院起草,旨在对现行的庞杂土地条例、法令进
行规整,标志着《土地法》的制定正式提上日程.1929 年1月,《土地法原则》出台,一年后,《土
地法草案》正式公布.《土地法》的制定严格秉承了孙中山遗教,将孙中山的两大思想,"平均地
权"和"耕者有其田"贯彻其中.
《土地法原则》中将《土地法》的立法目的阐述为对"总理遗教"的秉承,即通过立法的方式实
现"平均地权"的政治主张,使广大农民受益,充分利用土地.并且再次强调,土地的增值利益并非个
人所得,对私人垄断土地谋取利益的行为坚决地予以反对.同时,《土地法原则》确定了实现"总理
遗教"的"惟一最有效的手段",即国家"照价征税",对土地的增值税进行征收.不久,在《土地法原
则》的立法精神指导下,《土地法》出台,其总则部分的规定也充分贯彻了原则的精神内涵.《土
地法》第 7条规定:"中华民国领域内之土地,属于中华民国国民全体,其经人民依法取得所有权
者,为私有土地."第8条规定:"可通运之水道、公共交通道路、公共需要之天然水源地、名胜古
迹等关于民生的土地不得私有."据此可以看出,当时的立法者想从两方面实现"平均地权"的目标,
一方面,立法者通过立法的方式规定土地的性质为国有,以限制土地私有;另一方面,立法者在设计
法条时强调了对个人和团体取得私有土地的限制性规定,进一步压缩土地私有的空间.《土地
法》第 15 条规定:"地方政府对于私有土地,可斟酌左列情形,分别限制个人或团体所有土地面积
之最高额.但应经中央地政机构之核定.一为地方需要.二为土地种类.三为土地性质."《土地法》
第16 条规定"私有土地受前条规定限制时,由主管地政机关规定办法,限令于一定期间内,将额外
土地分割出卖."足见国民党立法者将孙中山遗教奉为圭臬,遵从其民生主义而制的土地法中处处
流露出"平均地权"的色彩.
3.《土地法》的修改.
遗憾的是,《土地法》一出台就遭遇了前所未有的阻力,各地均以种种理由推诿,拒不执行相关的
土地政策.由于现有的土地法不具备操作性,国民党立法者不得不进行妥协.1934 年,民国时期的中
国地政会发起了土地法修改运动.不久后,土地专门委员会诞生,专门负责对《土地法》进行修改,
后由该委员会起草了《修正土地法草案》.《草案》分为五编,共275 条,另附对土地法原则的修
正说明三十余条[3].随后不久,抗战爆发,迫于动荡的时局和地方势力的阻挠,《修正土地法草案》
并没有真正施行.一方面《修正土地法草案》对《土地法》进行了改良,让土地法更能适应当时
的情况,并提出了一些有利于农民的土地政策.另一方面,应当看到这些政策的实质上是为了缓解
国民政府战时财政紧张的压力,并没有真正地解决土地问题.
三、大厦将倾:民国《土地法》的贯彻实施受挫
1.土地法的实施.
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民国《土地法》的制定实施过程及其得失摘 要:自1905年孙中山明确提出"平均地权"理念以来,民国的政法先贤们为民国土地立法倾注了无数的心血,却最终付诸东流.民国土地立法既是对原有封建土地制度发起的一次挑战,也是奠定我国土地制度的重要基石.虽然民国土地法未能落实于实践,但近代法政彦硕的智识贡献仍有可堪借鉴之处. 关键词:平均地权;土地政策;土地法;土地制度;作者简介: 乔少辉,北方民族大学,硕士研究生,研究方向为民商法理论与实务;;王佳,北方民族大学硕士研究生,研究方向为民商法理论与实务.;Abstract:SinceSunYatsenclearlyputforwardtheconcept...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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时间：2023-06-03
