民国时期广西“民告官”立法目标、过程及效果
“ ”民国时期广西 民告官 立法目标、过程及效果
一、引言
新桂系统一广西后，为澄清吏治，也为树立民国时代价政治新气象，张扬权力合法性，鼓励民
众申告官员不当行为。1925 年10 月，经广西省政府委员会第二十六次常会决议通过，广西民
政公署颁行《人民告发官吏暂行办法》，共九条，后虽于 1941 年5 月修正为《修正人民告发
官吏暂行办法》十条，但基本内容未变。该办法参照 1914 年北京政府所颁布的《行政诉讼
“ ”法》，首次制定了具体的 民告官 的程序性规则。根据该暂行办法，民众告发官吏分明告与密
告，其共同规定有: 1、须购用民政厅制发之正式呈本; 2、须胪列所告事实;3、须注明姓名、年
龄、籍贯、职业、住所，并盖章或画押; 4、须觅具殷实铺保盖章注明住所; 5、须购贴印花。相
异之处: (一) 明告，由收发照普通公文送办。(二) 密告，首先，呈面须注明密告字样，须密封
坚固以免 漏，即到即须专送主管长官，不得留延�� ; 其次，密告人因有特别原因或急于告发
时，准其亲向主管长官面陈一切; 再次，各县地方团体密告者，准由邮递，遇有紧急情形得用
电报，惟须注明负责人姓名。此外，亦规定控告程序: 人民告发官吏应先向主管厅呈诉，主管
厅处理不善或延不处理时，再向省政府呈诉，不得越级，但属直属省政府机关，得迳向省政府
呈诉。
“ ”此立法规定，在法律层面赋予了 民告官 也即民众请求撤销或变更行政官员违法损害的权利，
“ ” “ ”不仅是对 民告官犹如子告父 、 民不与官斗 等中国传统社会中法律理念的否定，也承载了民
国时期权力竞争中建构权力合法性的政治功能。当时无论是中央政府还是地方势力，都力图站
“ ”上民主的政治合法性制高点，以争取政治竟争优势。 民告官 制度，即通过诉讼于政府专门机
关的方式实现民众对于行政官署违法损害权利行为的救济，张扬和强化了公权力与民权诉讼地
位平等以及通过法制平台弥合社会利益冲突的理念，是具有政治远见的法制布局。当然，民国
社会这类司法行为有强烈行政色彩。该法颁行后，社会反应热烈，迅即在当时的广西社会涌现
“ ” 出大量的民众控告官吏尤其以县长为被告的 民告官 案件。在 387 件民国时期广西控告官吏的
完整案件中，民众控告县长的案件有370 件，占案例总数的95 ．6% “ ”。广西 民告官 的立法，
不仅是中国近代行政法制史上的重要事件，也反映了剧变时代民国社会治理和法律生活的多样
“ ”化实践。本文试图通过对广西民众 民告官 控告县长案的具体司法实践活动的梳理，对案件的
“受理处置以及控告者、案件处理者的心态和行为分析，以期更好地加深对民国时期广西 民告
”官 立法目标，以及此项立法的实际司法过程及效果的了解，并尝试对此在现代性法制建构背
景下解释其价值。
二、控诉之规定: 遵从或逾越
新桂系政府立法鼓励民众告发官吏，这一法律行为既非由中央政府强加给广西地方，也非由广
西政府外的力量来主导和推行，这种改变和建立，本质上是新桂系为了自身的利益去主动进
行。
“ ”旧桂系时期 贪官污吏，到处充斥，狼虎成群，厉行苛政 ，民众申告官吏无法无门，为巩固政
“权，澄清吏治，新桂系政府希望通过立法规则来建构社会秩序。因此，对 漫无限制，或以一
”纸空文，或用四分邮票告发者 ，规定办法予以限制，希望对法律正义和实现公正保持期待和
努力。同时，随着近代行政诉讼法律和制度的逐步健全，在司法实践中注重诉讼程序的正当，
已是司法实践发展的趋势。从理论上讲，一切违反正常司法程序的申诉行为都被视为非法。广
西民众告发官吏的立法规定，一是为了使审理案件理由充分正当;一是为了使审理时间缩短，
提高审判效率，从而方便于申诉人。就广西民众告发官吏的法律文本规定而言，似已无可訾
议，要求法律正义和期待实现公正的告发者和审理者，都理应遵从法律制度规定。
如对民国广西民众控告县长的案件给予考察，具体到控案的处理程序规定，可以从案件的档案
材料中获知，其大致为: →个人或地方团体向主管部门投送或邮寄控告文书广西省民政厅一科
→依据办法决定受理与否 如受理控案，派遣三位或多位调查委员(因案情不同有所调整) 分别对
→告发者、被控者及相关者进行案情调查 民政厅一科依据三方案情调查报告，进行复核，并出
→ →具处理意见 民政厅厅长、省政府主席批示 向告发、被控双方出具案件处理文书。如双方对
案件处理结果不服或争议过大，则重新委派委员进行案情调查，并依控诉规定重新出具案件结
案文书。若有涉及刑事，则经省政府同意后移交司法处理。由此观之，当时控诉案件的处理程
序规定应该是合理的、快捷的。依据对 370 份控告县长案件的梳理，其结果基本一致( 如表1)
。民国时期广西民众控告县长案件处理平均费时约8 个月，具体到案件类别，经济案件处理时
间平均约 8 个月，三个时间段分别为平均约 10 个月、7 个月、7 个月; 而违法渎职案件需时略
高( 平均约 9 个月) ，不同阶段的审理时间分别为约12 个月、7 个月与 8 个月; 需时最短者为废
弛政务案件，平均约 6 个月，三个不同时期分别平均约 8、7、4 个月。
依据此结果，似乎不难得出结论: 广西民众或团体依照相关规定投送控诉文书，广西政府在民
众控告县长案件的处理程序上，严格遵从《暂行办法》所规定，不仅案件处理程序适当，而且
结案时间快捷有效。然则在对具体的广西民众控告县长案件的审读过程中，事实却并非如此，
上述严格遵从控诉规定的表象，难以掩蔽逾越规定事实的存在。
如1946 年3 月15 日，控告宾阳县长陈学人贪污违法一案中( 桂诉字第 341 号) ，其控状如下:具
呈人姓名: 农淑华、朱自谦; 年龄: 40、39; 籍贯: 宾阳高田乡、长侣乡; 职业: 农、政; 住址: 高田
村、马畔村; 保证人: 宾阳芦圩明德商号经理朱士宏; 住址: 宾阳芦圩明德商号; 具呈日期: 1946
年3 月15 日; 收文时间:1946 年3 月17 日。
广西省政府主席黄钧鉴，窃查陈学人奸诈虚伪，庸碌无能，到任以后只知营利，不知建设，以
致百政废驰，民生凋敝，秩序紊乱，盗贼蜂起，大好宾阳阴霾四布，谨将其贪污违法行为罗列
其 未笳哂诤螅 敬请严厉惩办以正法纪。�� �
一、抑留公款营利自肥。陈学人自到宾阳以来，所收款项，其大者如各乡派收之电线杆款六七
百万元，代电报管理局购买电杆价款三百余万元，及清乡罚款七八百万元等，概不解库，竟挪
作经商资本，分与其私党蒙启亮集华旅馆，林生华、伍德超等在邕宁、芦圩各市场经营商业以
饱私囊。
二、非法拘禁人民。按司法警察官署如接受被拘提或逮捕之罪犯嫌疑人，认为有羁押之必要
时，应于二十四小时内移送该管检察官署讯办，各级机关依法逮捕人民，经讯及如认为非属于
管辖权者，均应于二日内分别移送于有管辖权之机关核办，陈学人及承审员雷 庭自到宾阳后，所�
押人犯三四人之多，无不违反上述规定者，多则超过规定时间二三个月，少则超过十余日以
上，如阮可绅押二个多月及始移送法院，农仲华押四十余日及始移送法院，唐平风亦羁押二个
多月，此例证之一者也。此种故意滥押逾期解送，显系造成敲诈之机会，以遂其勒索之野心。
三、借征收机关为搜刮民脂之所。该陈学人到宾阳已半年，凡荐有职员完全开除，征收机关人
员皆安插其亲信人物充任，实行其有计划之舞弊，以致税收月减一月，县库空虚，查屠宰税，
去岁九月以前，肉价每斤 350 元，税率10%，税收总额月已达七八百万元，现肉价已涨至每斤
七百元，税率15% ，照此比例，每月应收入二千余万元，乃结果二月份只收入九百余万元，
未及预定数目之半，该陈学人反公开赞扬财务科长蒙启亮及财政稽查员等督导稽查有方，特呈
请加薪，此非通同作弊，何以如此，其贪括财之法可谓妙极。
由上述几点可知其贪污渎职违法残民事实甚为明显，倘仍任其逍遥法外，则不特宾阳前途不堪
设想，抑且无以儆贪污而树廉洁，恳祈迅即提出弹劾严厉惩办以伸法纪，谨呈。
就此份控诉状而言，在控状格式和控告程序形式上，控告人农淑华等严格遵从控告官吏的相关
规定，于呈内署名盖章，注明住址，取具殷实铺保盖章注明住所，并呈诉于主管机关(因民众
政治常识有限，其认为县长的主管应为省政府，而不知实为民政厅，故呈文机关多为广西省政
府，鉴于此，省政府默认并转交民政厅立案处理) 。但翻阅所有该控案档案材料却发现，控告
人所控诉呈状并非只此一份，约有十份之多，其存于不同机关的公函移转材料中，呈状受文机
关各有不同，诸如南京国民政府、军事委员会、行政院、内政部、军政部、桂林两广监察使
署、广西省保安司令部、军管区司令部、省党部、省参议会、广西高等法院、南宁广西第四区
摘要：
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“”民国时期广西民告官立法目标、过程及效果一、引言新桂系统一广西后，为澄清吏治，也为树立民国时代价政治新气象，张扬权力合法性，鼓励民众申告官员不当行为。1925年10月，经广西省政府委员会第二十六次常会决议通过，广西民政公署颁行《人民告发官吏暂行办法》，共九条，后虽于1941年5月修正为《修正人民告发官吏暂行办法》十条，但基本内容未变。该办法参照1914年北京政府所颁布的《行政诉讼“”法》，首次制定了具体的民告官的程序性规则。根据该暂行办法，民众告发官吏分明告与密告，其共同规定有:1、须购用民政厅制发之正式呈本;2、须胪列告事实;3、须注明姓名、年龄、籍贯、职业、住所，并盖章或画押;4、须觅具...
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