清末立宪从官制改革开始的错误
清末立宪从官制改革开始的错误
“ ”光绪三十四年七月十三日，清政府颁发上谕，宣布 仿行宪政 , “ ”但又称 规制未备，民智未开 ,
“ ”须 从官制入手 , “ ”以 廓清积弊，明定责成 ,为立宪基础。于是在宣示立宪之后，随即启动官制改
革，结果是官制久议难改，议会久议不开，宪法久议不立，迁延多时，误官制改革甚，误立宪
甚，误清王朝甚。
以往学界虽注意到了清政府在立宪过程中的迁延与迟缓，对其原因亦有所研究，却从未意识到
立宪从官制入手这一错误战略本身即是造成清末立宪迁延迟缓的重要因子。本文拟对此进行分
析。
一、官制改革遇到的巨大阻力
平心而论，以官制改革为宪政改革起点，并非毫无道理。但凡中央集权的专制帝国，其治理国
“家的中坚往往是专门化的官僚群体， 宪法绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条
”件维持其本身的存在 ,帝国的兴盛实赖于官僚的精心治理，而其衰败也起于官僚群体无可避免
的生命力衰竭。就清王朝而言，官僚群体治理能力的退化正是晚清政府统治危机的内部根源，
这种退化又因清代官僚体制的固有缺陷而较以往显得更为突出。与以往各朝相比，清代的君主
专制最为严密，与此相对应的就是作为实际治理主体的各级官员的权力受到前所未有的压制。
“李剑农对清代君主专制下官员的权力做过如下描述： （1）一切权力都在皇帝手里，没有一个
机关可以宰制另一个机关；（2）无论甲机关与乙机关，就一个机关内部的甲人员与乙人员，
”都有互相监视、互相牵制的意味，要想保持权位，除非取得皇帝的信用，博得皇帝的欢心。
“ ”在这种 多元多轨的官制下，除皇帝外，任何机构都不能自行决定重要政务，一切决策都由皇
帝做出，一切政令都由皇帝发布，一切政治责任都由皇帝承担。如此一来，专擅欺主的操莽之
“臣是没有了，各级官员施政的自主性、创造性却因皇帝专制过甚而被扼杀。久而久之， 大臣
� � � � � � � � � � � � �非陋则偏愎，小臣非鄙猥则 p ”张,多磕头，少说话，不做事，掩饰弥缝，苟且偷安，便成
“官场常态。正如美国学者罗兹曼等人所言， 清朝统治者把控制效率（利用诱惑和恐吓）提高
”到了窒息官僚阶层内部主动性和创造性的地步 , “ 结果是 行政体制的退化在 19 世纪初期和中期
”灾难性外来因素侵入之前，就已经发生了 ,“ 到19 ‘ ’世纪末，在某种程度上用 瘫痪 二字来形容
”行政机构恐怕也不算过分 .
“ ”面对五千年未有之大变局 ,这样一种腐朽退化的行政机构及官僚群体，既无力力抗外侮，亦无
力推动内部改革以自强，于是外患频至，内忧加深，一切统治危机，皆由此而来。故改革官
“制、改造旧官僚群体，实为清政府推行其他现代化改革之前提，正如亨廷顿所言， 传统君主
政体的自新重点，依照传统政体性质的不同而有所不同。在官僚政体中，权力业已集中，首要
”的问题是如何改造传统的官僚制度，让它去贯彻现代化改革 .
“然而，要改革旧官制并不容易，亨廷顿自己也承认， 如果传统政体已经具有一个庞大的官僚
机构，其职能也达到一定程度的专门化，并按照传统的功过标准录用官员，那么改革官僚体制
”问题就可能是十分艰巨的 .
果如其言，官制改革上谕一发布，反对声音即汹涌而至。在发布官制改革上谕至裁定中央衙门
官制这短短两个多月中，仅故宫博物院《清末筹备立宪档案史料》所载，各级官员所上反对官
制改革的奏呈，就有数十件之多：《户部员外郎闵荷生建言官制不必多所更张呈》《候选道许
珏陈言宜先清吏治陈》《翰林院侍读柯劭 胱喔 改官制不能仓猝折》《御史蔡金台奏改革官� �
制宜限制阁部督抚州县权限折》《翰林院侍读学士周克宽奏更改官制 各易新名实不如旧制�
折》《御史刘汝骥奏总理大臣不可轻设以杜大权旁落折》《御史王步瀛奏户刑两部事繁请勿轻
拟裁员折》《御史杜本崇奏更改官制不宜全事更张折》《御史王步瀛奏新定官制多有未妥应饬
���������������������������������������认真定折》《御史张瑞荫奏军机处关系君权不可裁并折》《御史石长信奏请将政务处并入内
阁其他官制勿大更张折》《吏部主事胡思敬陈言不可轻易改革官制呈》《御史张世培奏改革官
制不可轻弃旧章折》《御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多折》《御史叶芾棠奏官制不宜
多所更张折》《御史涂国盛奏请勿遽改官制折》《内阁学士麒德奏请徐图立宪不可轻改官制
�� � � � � � � � � � �折》《刑部郎中陈毅建言亟应保存礼部呈》《翰林院撰文李传元奏定官制不能过促折》《御
史联魁等奏改革官制请从缓办理折》。
“ ”“ ”“ ”“ ”上述奏呈若只观其名， 不能仓促不可轻改 不宜全事更张不宜多所更张 等等，似乎只是
稳健持重，并非根本反对改革，然细读之下，不过以稳健之名掩守旧之实。其内容既有笼统反
对改革官制者，亦有具体反对责任内阁、部院官制者，理由皆冠冕堂皇，维护君权、维护礼
“教、维护祖宗之制等等。实际上却是担心官制改革后自身利益受损，再也无法过 天乐看完看
”“ ”庆乐，惠丰吃罢吃同丰除却早衙签配字，闲来只是逛胡同 的生活。对此，江南道监察御史
“吴钫的一道奏折刻画得非常详尽。他说，官制改革之所以会招致众多反对，出现 大小臣僚相
” “ ”与议论，皇然有不安其位之虑的现象，是因为 利害之系于身者至切也 ,“今日之纡青佩紫，皆
”积半生之殚精竭虑而始得之。一旦改弦更张，必至顿失故步 ,“士大夫以官为生者，十之七八，
”势至无以为生，必出全力以相抵制，卒至盈庭聚讼，是非莫定,可见反对者多是出于对一己私
利的维护而反对改革。
虽说公开反对官制改革者官阶普遍不高，真实目的亦是维护一己私利，但其反对意见对清政府
最高决策者的影响却是巨大的。因为他们指出了官制改革的一个根本性问题：官制改革必将损
“ ”及皇权。反对者认为，旧军机处权归君主， 其弊不过有庸臣，断不至有权臣,若废军机处而设
“ ”责任内阁，则权属于臣，若谓大权仍不下移，其谁信之.旧时军机大臣同堂议事，不相统摄，
“ ”今内阁设总理大臣统一政务，是 避丞相之名，而其权且十倍于丞相也 ,无论何人为之，都可
“ ”能恣唯自擅，窃弄权柄，启奸人窥伺之渐.应该说，反对者上述言论虽不无危言耸听之意，但
也确实极具道理。原本清政府的规划中，官制改革先中央后地方，中央官制改革的核心是建立
责任内阁。然而正如反对者所言，新设责任内阁的权力必然大于原来的军机处与内阁，总理大
臣权位更非旧军机大臣可比。而从历史经验来看，君权与臣权从来就是一对彼此消长的变量，
臣权的增长必然意味着君权的损减，责任内阁与内阁总理大臣必然构成对君权的限制。这在清
代历史上是从来没有过的，但却是以建立责任内阁制为核心的中央官制改革的必然结果。无论
“ ”如何宣称 大权统于朝廷,官制改革乃至宪政改革的结果之一就是君权自此受限制。
“ ”作为晚清政府最高统治者及宪政改革的最高决策者，慈禧本人 但知权利，绝无政见.对她来
“说，只要能保住既有权力，任何改革都不在话下。当初她不正是听了载泽袁世凯等人 立宪巩
”固君权，并无损之可言 的话才放下心来决定立宪的吗？然而经反对派官员之口，官制改革乃
至宪政改革对君权的损减已确定无疑，慈禧又岂能不心生警觉，放缓甚至阻遏即将进行的官制
“ ”改革。袁世凯在中央新官制拟定之后， 力求定议宣布 , “慈禧却以 外廷所上条陈多有与之反对
”者, “ ”宣布 此事仍须详慎斟酌，未便立即宣布 .
载泽恐改革流产，上折向慈禧解释了总理大臣权限问题，并请求召对，以释慈禧之疑，但慈禧
对其已不复前之信任，未予召见。
这说明反对派官员的意见已发生作用，慈禧对官制改革的态度有微妙转变。
“官制改革招致的强力反对及慈禧的动摇证明，官僚集团对来自外部的改良措施组织起来的永
”恒的敌意, “ ”是连一个有魄力的皇帝的专制权力也很少或决不足以克服的. “一方面，是因为 官
”僚集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力 .在任何时候，体制的力量终究胜过个人的
力量。更重要的是，旧的官僚体制本身就是传统君主专制政体的一部分。
在此体制下，君主依靠官僚实行专制，官僚构成君主的统治力量，要专制君主冒削弱自己统治
“ ”力量的风险去改革官僚体制，改造官僚群体，谈何容易！清代 多元多轨的官制正是其极端专
制政体的一部分，官员的苟且无为正有利于君主的独裁与控制。改革这种体制，改变这种官
员，就是改君主自身。一旦慈禧认识到这一点，她对于改革的积极性自然不会太高。
“ ”然而，改革已势在必行，无可倒退。慈禧自己也知道， 因不好才改良,“如收回，恐有革命流
”血之事.不继续改革，清王朝必无可挽救，继续改革，自己的权力必然受损，这是个两难的困
局，而慈禧恰恰不具备打破此一困局的见识与魄力。诚然，慈禧精明能干，具有驾驭群臣的高
超才能，但就治国施政而言，她的才干并不突出。说到底，她只是一个传统礼教熏陶下的女
“ ”性，深居宫中，一向与外界情势不相接触 的女主，经历有限，政治知识狭隘，对君主立宪制
度下君主的权力地位缺乏认识，对削弱自身权力的改革的后果缺乏信心。她既不想放权，更不
“敢放权，面对此一困局，她 锐气尽消，专以敷衍为事，甚且仅求目前之安，期于及身无变而
”已，不遑虑远图矣 .最高决策者既已丧失改革之锐气，改革派又如何能克服反对者的阻力？官
制改革由是在阻力中颠簸前行。
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清末立宪从官制改革开始的错误“”光绪三十四年七月十三日，清政府颁发上谕，宣布仿行宪政,“”但又称规制未备，民智未开,“”须从官制入手,“”以廓清积弊，明定责成,为立宪基础。于是在宣示立宪之后，随即启动官制改革，结果是官制久议难改，议会久议不开，宪法久议不立，迁延多时，误官制改革甚，误立宪甚，误清王朝甚。以往学界虽注意到了清政府在立宪过程中的迁延与迟缓，对其原因亦有所研究，却从未意识到立宪从官制入手这一错误战略本身即是造成清末立宪迁延迟缓的重要因子。本文拟对此进行分析。一、官制改革遇到的巨大阻力平心而论，以官制改革为宪政改革起点，并非毫无道理。但凡中央集权的专制帝国，其治理国“家的中坚往往是专门...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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属性：5 页
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格式：DOCX
时间：2023-06-05
