“十二五”环境监管指标体系存在的问题与发展建议
“”十二五 环境监管指标体系存在的问题与发展
建议
一、引言
2005 “ ” “ ”年，我国首次在 十一五 规划中提出环境保护的约束性指标，并在 十二五 规划中有所扩
大。但是，到 2013 年为止，节能减排的部分约束性指标落后于时间进度要求。
2014 年11 月12 “日，中美发表联合声明，中国提出 计划到 2030 年达到二氧化碳排放峰值，非
化石燃料占一次能源消费比重提高至 20%。
2015 年底，第十三个五年计划的制定将要提上历史日程，如何保证我国环境保护工作在 2020
年取得决定性成果，实现 2030 年的目标，对现有的环境监管指标体系进行分析，完善环境监
管指标体系，是提高环境监管质量和保证环境保护战略顺利实施的必要手段，具有重要的现实
意义。
前人对于环境监管指标体系的研究，从不同的角度、依据不同的理论建立了许多不同的指标体
系。如从统计角度，分析环境统计指标体系构建（李锁强，2006；王志远，2012）；从企业环
境管理角度，建立微观层面的企业环境业绩评价指标体系（Jasch，2001；IFAC，2005；李玉
萍和冀祥，2008；王巧玲和李玉萍，2009；郑立群、毕立凤和夏庆，2009；贺欣，2012）；从
政府职能角度，分析政府环境保护责任（于海洋，2013；周宏春和季曦，2009；张磊和王彩
波，2013）；从技术角度，说明单独一种环境污染问题的业绩评价（沈泰，2002；唐晓燕、胡
孟春和曹学章，2006；国家发展改革委能源研究所课题组，2010；王军霞等，2014；吕延
方，2014）。在政府环境监管指标体系方面，张勇等（2010）运用现代制图技术和动态图形式
展现环境保护总体规划的内容，构建了以图集和数据为基础的环境框架体系，包括保护区、环
境污染、产业布局等各类图集。方创琳和方嘉雯（2012）认为环境质量包括空气质量、水和噪
声，提出城乡环境保护规划体系应分为基于发展系统、建设系统、国土系统和环境保护系统的
城乡总体规划体系等四个方面。季小妹、石峰和贾永飞（2013）从环境治理投资、环境治理成
效和政府网站信息公开程度三个方面对山东省各地政府环境作为进行定量分析与评价。可以看
出，前人对于政府环境监管指标体系构建的研究成果数量不多，均与环境保护战略的联系不
足，且指标体系的系统性不够，无法有效保证和评价国家环境保护战略的实施效果。
宋国君等（2009）对社会公众的环境满意度进行问卷调查也发现，我国的环境保护工作还有较
” “大的改进空间。因此，本文根据平衡计分卡理论和产品生命周期理论，分析 十二五 环境监管
指标体系存在的问题，为我国实现环境保护目标提供思路与建议。
本文第二部分主要分析我国现有环境监管指标体系存在的问题，第三部分提出环境监管指标体
系构建的总体思路，第四部分则进行环境监管指标体系的构建。
” “二、我国 十二五 环境监管指标体系分析
” “环境监管指标体系是落实环境保护战略的重要组成部分，《国家环境保护 十二五 规划》指
出，建设包括污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体
系和环境监管基本公共服务体系等四个方面的环境监管体系。本部分主要分析国家及各地区各
” “类十二五 规划中环境监管指标体系的设计，分析其中存在的问题。
” “（一）国家 十二五 环境监管指标体系分析
” “ ” “国家环境保护监管指标由国家 十二五 规划及环境保护 十二五 规划提出主要约束性指标，再
”制定节能减排、可再生能源发展、循环经济发展等具体规划，细分环境监管指标。首先， 十
“二五 规划的资源环境监管指标为 11 个约束性指标和 1个预期性指标（表 1），包括资源利用
和污染控制两个方面指标，从总量和变化百分比两个方面进行控制。其中，环境污染控制指标
为3个大气污染排放指标和 2个废水排放指标，资源利用指标则包括 2个水资源利用指标，3
个土地资源利用指标，2 ” “个能源利用指标。其次，环境保护 十二五 规划提出了环境保护的 7
个主要指标（表 2），包括 2个大气污染排放指标和 2个废水排放指标，1个空气质量指标和 2
” “个水资源质量指标。最后，节能减排 十二五 规划主要对能源消耗和污染排放指标按照行业进
行了细分，还提出了淘汰落后产能的总量控制目标。
” “总体来看，国家三个 十二五 规划涉及的环境保护指标包括行业生产过程资源消耗指标和污染
排放指标。但是，即使综合三个规划中涉及的所有约束性指标，笔者认为，这一指标体系还存
在以下问题：
1、指标的战略性不足【1-2】
资源消耗指标虽然以单位产出计量了资源消耗的效率，但并没有考虑产出的社会需求。也就是
说，即便资源的生产效率提升了，污染物的排放减少了，但产出如果并不是社会或消费者所需
要的，则不仅是资源的浪费，还是生产能力的浪费。因此，我国的经济结构和行业布局应考虑
社会和市场的需求，考虑经济发展的长远要求。
2、缺少环境污染的真正结果指标
环境污染最终影响生态系统和人类的生存，因此，环境的最终用户是人类以及地球上的各种生
物。在现有的环境监管指标体系中，并没有环境的最终用户表达意见的空间，即环境保护工作
的真正结果指标是欠缺的。
3、指标体系性不足
首先，现有环境监管的约束性指标包括过程类指标和结果类指标，过程类指标仅为资源利用指
标，没有考虑其他资源使用的效率；结果类指标仅为大气及废水排放及质量控制指标，固体污
染物指标并非约束性指标，而提出的水污染指标仅为局部指标，只考虑国控断面水质。
实际上，大气、水及土壤的污染是相互影响的，污染物会相互渗透，因此，污染物指标应考虑
相互间的影响，构建全面的指标体系。其次，环境监管约束性指标没有全面考虑环境监管整个
体系。环境监管体系中的污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预
警与应急体系和环境监管基本公共服务体系等四个体系中仅前两者涉及环境保护的约束性指
标，环境监管公共服务体系及环境紧急事项处理并没有总体上的约束性指标，指标体系覆盖不
全。在日常环境监管中，何种环境指标达到何种程度为预警线，需要启动应急机制，以及环境
监管基本公共服务应达到何种水平均没有规范。
4、环境保护的财务影响没有有效计量
企业是以盈利为目的的，企业各种项目可行性研究通常以货币计量项目的盈利能力。由于环境
污染的外生性，企业自身的环境污染成本并不高，即使加上环境污染的罚款，其成本也相对较
低①，因此，企业并没有动力进行环境治理。政府在监管环境污染过程中，应考虑企业高额环
境保护支出、低额环境保护收益与低环境污染成本之间的关系，尽可能地选择财务敏感的环境
保护指标或者明确规定环境保护支出比例或金额。而现在考核的环境保护指标多为产出效率或
排放指标，各环境监管指标的财务敏感性及生态效率均没有计量，无法准确反映环境保护工作
的效果，也无法高效率地开展环境保护工作。
” “（二）省级 十二五 环境监管指标体系的问题
” “ ” “ ” “各省、自治区及直辖市根据国家 十二五 规划、环境保护 十二五 规划及节能减排 十二五 规
划分别制定了对应的规划，均提出了环境保护的约束性指标。
2011②” “年，国务院还专门印发了《十二五 节能减排综合性工作方案》，将节能减排指标明确
分解到各地区、各行业。在指标分解过程中，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、
环境容量及国家产业布局等因素，并留有一定的余量用于整体调控。
” “本文以国家 十二五 规划中资源环境的 11 ”个约束性指标为统计口径，收集和分析各地区 十二
“ ” “五 规划及环境保护和节能减排 十二五 规划对国家环境监管指标的分解情况，具体指标分布
如表 3所示。从表 3的指标分布可以看出，在国家总体指标分解到各省、自治区及直辖市环境
监管指标的过程中，主要存在以下问题：
1、部分指标统计范围发生变化
大部分地区根据自身具体情况和国家下达指标，对指标进行了合理修改和删减，有些地区则缩
小或改变了指标的统计范围。如北京市将森林覆盖率改为林木覆盖率，增加城市空气质量二级
和好于二级天数的比例、再生水利用率、生活垃圾资源化率等4个约束性指标，删除森林积蓄
量、非化石能源占一次能源消费比重等 2个指标，形成共计12 个约束性指标。这种变化会使
指标在执行和理解上出现改变，在考虑地方实际情况的同时，也可能使国家指标的落实和后期
统计出现困难，导致国家总体指标无法实现。
2、除国家明确分解的污染排放指标和资源利用指标外，其他约束性指标没有完全落实到位
首先，最多的森林覆盖率增加百分点指标有 27 个地区落实，最少的森林蓄积量增加百分比仅
有17 个地区落实，非化石能源占一次能源消费比重有 19 个地区落实。其次，部分指标的分解
存在不同地区治理程度不同的现象。其中，化学需氧量、氨氮及氮氧化合物降低百分比及单位
工业增加值用水量降低百分比等 4个指标的完成主要依靠少数地区，其指标变化百分比达到或
大于国家指标的地区数量均在50%以下。
最后，总体上各地区约束性指标总数达到或超过国家水平的只有41.94%。由于有 5个污染排放
指标为国家明文下达，因此，各地区环境保护约束性指标不足的主要原因是非明文下达指标的
分解落实不力。例如，环境保护约束性指标最少的地区仅有4个指标，由于该地区下达的部分
污染排放指标为 0，因此，在其规划中就没有污染排放约束性指标，对该地区是否会出现污染
排放的上涨则没有约束。可见，即使考虑实际情况，指标分解也远远没有达到全部落实到位的
要求。
3、大部分指标分解值的均值均小于国家总体指标的约束值
” “十二五 规划所有约束性指标值均为越大越好，而在各省的分解值中，5个污染排放指标、单
位国内生产总值二氧化碳排放、单位工业增加值用水量及耕地保有量增加等8个指标变化百分
比的均值均小于国家指标。仅非化石能源占一次能源消费比重、森林覆盖率和森林蓄积量等 3
个指标的变化百分比均值大于国家约束值。而指标变化的标准差波动幅度较大，大气污染排放
指标和单位工业增加值用水量降低百分比指标的标准差分别为9.9976、8.8008 和
11.4621。这说明我国环境监管指标的分解着重在部分地区，而部分省份在污染排放指标上甚至
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“”十二五环境监管指标体系存在的问题与发展建议一、引言2005“”“”年，我国首次在十一五规划中提出环境保护的约束性指标，并在十二五规划中有所扩大。但是，到2013年为止，节能减排的部分约束性指标落后于时间进度要求。2014年11月12“日，中美发表联合声明，中国提出计划到2030年达到二氧化碳排放峰值，非化石燃料占一次能源消费比重提高至20%。2015年底，第十三个五年计划的制定将要提上历史日程，如何保证我国环境保护工作在2020年取得决定性成果，实现2030年的目标，对现有的环境监管指标体系进行分析，完善环境监管指标体系，是提高环境监管质量和保证环境保护战略顺利实施的必要手段，具有重要的现...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
价格：免费
属性：7 页
大小：203.58KB
格式：DOCX
时间：2024-04-15
