公共建筑节能经济激励制度的缺陷与完善建议
公共建筑节能经济激励制度的缺陷与完善建议
我国的建筑节能从提出距今有二十多年的时间，实践证明，强制性的建筑节能政策，难以调动
各节能主体的积极性，从而导致隐形的、附加的浪费。而经济激励政策由于具有自愿性、鼓励
性等特点，能有效地推进建筑节能。
当前，我国在建筑节能领域的经济激励政策还不完善，不利于建筑节能工作的开展。公共建筑
相对居住建筑而言，更具有示范效应和社会影响力，同时，公共建筑产权结构较单一，节能潜
力巨大，节能组织实施起来相对容易，单独将公共建筑作为研究对象，提出合理的经济激励政
策，将有效推进建筑节能工作的开展。
一、公共建筑节能领域的市场失灵现象
公共建筑节能领域内的市场失灵主要由两个因素形成，一是建筑节能具有外部性； 二是建筑节
能领域内各主体之间的信息不对称。
福利经济学认为，当生产者从事一种影响他人福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的
经济活动时，就产生了外部性。
〔1〕外部性会导致市场资源配置低效或无效的情况，也就是市场失灵。公共建筑节能领域具有
正外部性，这种正外部性导致公共建筑节能供给量不足或者能效不高，在完全市场机制的作用
下，自由资源配置带来的私人生产活动水平没达到社会要求的水平，无法实现帕累托最优状
态。要解决这个问题，经济学家科斯认为可以通过私人协商和产权的界定来实现，而事实上，
由于享受建筑节能所带来的外部收益的个体太多，谈判方式、交易成本等都会影响资源配置，
这两种方式的具体操作性都不太现实。这时必须通过政府的经济激励政策，引导和约束开发商
及业主的行为，平衡市场配置资源的不均衡性，让各主体在利己和利他的双重动机驱使下，共
同实现个人和社会目标。这类似于经济学家庇古所提出的庇古津贴方案，通过补贴促进生产者
进一步从事具有外部性的经济活动，从而提高整个社会的福利水平。
公共建筑节能领域内信息不对称的市场失灵主要体现在三个方面： 一是节能建筑的品质无法从
外观直接体现，消费者无法真正了解产品的性能，消费者的能效购买量总是在寻求一个最高的
性价比，而不是随着价格的减少而增加或者随着价格的增加而减少。当产品价格和建筑能效的
比值在某一特定价格下达到最大时，价格再下降或上升，性价比都将随之下降，存在帕累托改
进的余地，这导致高品质的节能建筑无法占有市场； 二是节能建筑新产品、新技术、新理念等
因为信息不对称，无法顺畅地在使用者和设计者之间传递，导致新技术和产品的应用滞后，节
能产业难以快速形成。三是政府对建筑节能市场被监管方的信息掌握不全，部分建筑节能产品
供应商缺乏职业道德提供虚假建筑能效信息，市场上以次充好的情况时有发生，而且政府无法
全面掌握建筑节能市场的真实反馈信息，也将影响政策的制定和实施。理论上讲，解决信息不
对称问题可以通过信息持有者将有效信息公开，实现完全共享，或者加强信息需求方的信息辨
别能力，通过第三方机构强行实现生产者和消费者之间的信息沟通等，但这些方式都需要一定
的成本投入，依靠市场难以自发地实现。所以，客观上来说，政府必须通过积极的经济政策介
入解决建筑节能领域内的信息不对称问题。
二、我国公共建筑节能经济激励政策存在的问题
我国自 1986 年开展建筑节能工作以来，逐步建立包括法律、法规、规范性文件以及技术标准
等政策体系，有力推动了公共建筑节能的发展，总体看，强制性干预多于经济激励，存在以下
问题：
1. 公共建筑节能经济激励政策形式单一
在公共建筑节能领域内，我国的经济激励政策主要采用的是财政补贴的方式，而税收优惠和贴
息贷款使用较少，贴息贷款目前只用于公共建筑监管体系建设的示范试点工程中，经济激励的
方式比较单一。
〔2〕财政资金可以补贴投资者、生产者或者消费者，我国当前主要采用的是补贴投资者，投资
补贴有利于建设监管体系，但对体系建成后的节能运行管理激励作用不明显。我国没有建立专
门的节能基金，也没有征收相应的能源税，资金主要来源于政府财政拨款，渠道单一，这种激
励方式对政府预算是一种很大的消耗，不是公共建筑节能的长久之策。此外，我国公共建筑节
能的经济激励政策大部分是近几年才建立的，大多停留在宏观的法律法规层面，可操作性不
强。
2. 公共建筑节能经济激励政策缺乏层次
公共建筑节能涉及的主体包括中央和地方政府、房地产开发商、设计施工单位、业主、物业管
理公司、节能服务公司，材料与设备供应厂商及科研机构等，各主体所处的层次不同，直接或
间接地从节能建筑中获取的利益不同，有效的激励应该是针对不同的主体，从各自的利益出发
设计激励内容，但当前的激励政策主要是由中央层面出发的，地方性的经济激励政策很少，以
公共建筑的节能改造为例，中央对大型公共建筑的节能改造示范有专项的资金支持，全国只有
山西和内蒙等少部分省市出台了配套资金的比例，大部分省市配套不足或者完全靠中央财政推
“动，由于缺乏地方的多层次激励，无法形成将高层的微小政策变动向下逐步放大的 蝴蝶效
”应,公共建筑节能改造发展非常缓慢。
而且建筑节能市场发展初期、中期和成熟期，应根据各自的阶段特点实施相应的经济激励政
策。在市场发展初期，主要以惩罚和限制性政策为主，以保证市场向着高一级过渡。随着节能
交易市场的发展，激励政策应成为主导，当市场达到成熟后，政府对主体的激励要逐渐弱化，
发挥市场对节能产品和技术的资源配置作用，目前我国的激励政策从时间和空间轴的角度考量
还不够。
3. 公共建筑节能激励政策正负力度不够
公共建筑节能领域的激励政策既包括正向激励，如财政补贴、税收减免、价格优惠、贴息贷款
等，也包括负向激励，如强制性干预、排污费征收、能源税等。在我国由于资金缺口比较大，
正向激励不够，以公共建筑的节能改造为例，我国对所有既有建筑的节能改造每年的财政补贴
为40 亿人民币左右，分摊到大型公共建筑节能改造的财政补贴只有2. 6 亿左右，这对庞大的
既有公共建筑面积来说，激励力度很小，无法调动业主的积极性。同时，我国对公共建筑节能
的限制性政策也比较缺乏。如2008 年颁布的《公共机构节能条例》要求公共机构对能源实行
计量、监测和报告制度，但是对具体的节能目标没有要求；公共机构的能耗超出定额的，要向
本级人民政府机关事务管理机构作出说明，但具体限制性措施没有，导致公共建筑机构推进节
能的积极性不强。特别是政府机关办公建筑，由于此类公共建筑为政府全额拨款，能源费用不
与部门利益关联，超额用能几乎没有限制性政策约束，不利于公共建筑节能的推行。
4. 公共建筑节能激励政策配套措施不全
经济激励政策的执行有赖于建筑节能服务市场、能源价格机制、能源评估审计体系等配套措施
的健全，而目前我国的这些配套措施都还不够完善。公共建筑领域内的超额用电定价机制尚未
形成，峰谷用电差价不明显，能源超定额加价制度进展缓慢。同时，能源审计没有严格执行，
建筑节能量的评估体系还不完善，在具体的节能改造案例中，节能服务公司和公共建筑业主在
最终节能量的评估上存在分歧，节能服务公司利益无法得到有效保证，从而发展缓慢。发达国
家节能经济激励政策的推行都依赖于节能服务市场的发展，而我国公共建筑节能服务市场还尚
未形成，这极大地阻碍了既有经济激励政策的推行。
三、公共建筑节能主要经济激励政策建议
经济激励政策的设计原则是将个体行为活动的外部影响核算到经济成本中，政府运用经济手段
调整公共建筑节能各主体的利益关系，奖励正外部性活动，限制负外部性行为，把公共建筑节
能主体的短期个体利益和全社会的共同长期利益结合起来，政策的核心理念是赋予公共建筑节
能主体自主选择最优成本实现最高能效的消费行为。
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公共建筑节能经济激励制度的缺陷与完善建议我国的建筑节能从提出距今有二十多年的时间，实践证明，强制性的建筑节能政策，难以调动各节能主体的积极性，从而导致隐形的、附加的浪费。而经济激励政策由于具有自愿性、鼓励性等特点，能有效地推进建筑节能。当前，我国在建筑节能领域的经济激励政策还不完善，不利于建筑节能工作的开展。公共建筑相对居住建筑而言，更具有示范效应和社会影响力，同时，公共建筑产权结构较单一，节能潜力巨大，节能组织实施起来相对容易，单独将公共建筑作为研究对象，提出合理的经济激励政策，将有效推进建筑节能工作的开展。一、公共建筑节能领域的市场失灵现象公共建筑节能领域内的市场失灵主要由两个因素形成，一...
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