公众参与自然保护地的问题和制度完善
公众参与自然保护地的问题和制度完善
摘 要： 2019 年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的
“ ”颁布，指出自然保护地建设应 探索全民共享机制 ，突出了公众参与制度的重要意义。在我国
自然保护地建设过程中，公众参与制度虽然得到了较为广泛的关注，但仍面临诸多实践困境。
通过分析现阶段自然保护地的立法和实践现状，探析公众参与制度在自然保护地建设中的适用
路径和困境阻碍，对公众参与制度的立法表达、管理体系和保障机制等方面提出建议，从而进
一步完善自然保护地中的公众参与制度，为推进我国生态文明建设提供制度支撑。
关键词： 自然保护地; 自然保护区; 公众参与制度;
Abstract： In June 2019,the Guidelines on the Establishment of a System of Protected Natural
Areas with National Parks as the Main Part was promulgated,which pointed out that the construction
of protected natural areas should "explore the mechanism of sharing by the whole people",highlighting
the importance of public participation system. In the process of the construction of natural protected
areas in China,although the public participation system has been paid more attention,it still faces many
practical difficulties. By analyzing the present situation of legislation and practice of the present stage
of natural protected area,this paper explored the application path and difficulties of public participation
system in the construction of natural protected areas,put forward suggestions on the legislative
expression,management system and guarantee mechanism of the public participation system,so as to
further improve the system of public participation in nature protected areas,and provide system support
for promoting the construction of ecological civilization in China.
Keyword： Protected natural area; nature reserves; public participation system;
前言
2019 年6月26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然
保护地体系的指导意见》(以下简称<指导意见>)对自然保护地体系构建做出了整体设计。其中
“ ” “第十八项 探索全民共享机制 明确指出自然保护地应 建立志愿者服务体系，健全自然保护地
”社会捐赠制度，激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。 很显
然，公众参与制度已经成为了自然保护地体系建设中的重要内容。其中公众意指《环境保护
法》第五十三条中列举的公民、法人和其他组织。自然保护地意指在保护生物多样性、保存自
然遗产、自然景观、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥重要作用的地区，其外延
为生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中
居于首要地位的区域[1]。然而，公众参与制度作为一项重要的环境法制度，在自然保护地体系
构建研究中更多情况下成为了管理模式选择时的一个考量因素，其真正的制度意义还没有得到
足够重视。基于此，本文旨在结合《指导意见》以现有有关自然保护地内公众参与的法律法规
为参考，探讨现阶段自然保护地法律体系中公众参与制度面临的诸多问题，并致力于提出具有
创新性、建设性的完善建议，为进一步完善自然保护地立法提供学理支撑。
1 “ ”、自然保护地内公众 位多权重 现状
公众在自然保护地的管理与保护过程中扮演着重要角色，随着自然保护地面积的不断扩张和公
“ ”众权益不断得到重视，公众在自然保护地体系中呈现出 位多权重 的现状。仅以自然保护区为
“ ” “ ”例， 位多 即是指自然保护区内人口产业密集， 权重 即是指自然保护区内公众参与权利地位
提升。
1.1 、自然保护区内人口产业密集
“ ”以我国自然保护区中的居民分布为例，根据 全国自然保护区基础调查与评价 专项调查统计结
果，截至 2014 年底，全国 1 657 个已界定范围边界的自然保护区内，共分布有居民 1 256 万人
[2]。自然保护区内人口在总人口中将近占据 18%的比重，东、中、西部各个地区呈现出不同的
状况。另外，自然保护区内的大量居民不仅居住在保护程度较低的试验区，而是在各个功能区
(核心区、缓冲区、试验区)内均有分布，并呈现出人口密度按核心区、缓冲区和试验区依次递
增的趋势。截至 2014 年底自然保护区内共分布有约1 109 万人，其中核心区内 102 万人，缓冲
区内 196 万人，实验区内 811 万人。
1.2 、 自然保护区内公众参与权利地位提升
1.2.1 、新《环境保护法》确立公众参与权利基础
公众参与的权利基础是公众环境保护权利，意指在环境保护过程中，公众享有获取环境信息、
通过表达意愿参与环境决策以及对损害环境公共利益的行为进行监督的权利，为公众环境知情
权、环境参与权以及环境监督权的统称。2014 “年《环境保护法》新增的信息公开和公众参
”与这一篇章作为第五章与第二章、第三章、第四章并列，共同对第一章总则规定的内容进行
落实。《环境保护法》第 53 条是第五章的统领性条款，即从获取环境信息、参与相关决策程
序和监督环境保护等三个方面规定了公众享有环境保护权利。该章节下的 54 条至58 条对 53 条
规定的内容进行了落实[3]。
1.2.2、《环境保护公众参与办法》的细化规定
《环境保护公众参与办法》起草过程充分听取了社会各界，包括专业人士和普通公众的意见建
议，从制定本身开始就贯彻公众参与、民主决策的原则。《办法》对公众参与适用范围、参与
原则、参与方式、各方主体权利、义务和责任、配套措施做出了更加详细的规定。在当前生态
环境保护的新形势下，《办法》的出台恰逢其时，为环境保护公众参与提供了重要的制度保
障，进一步明确和突出了公众参与在环境保护工作中的分量和作用。《办法》从顶层设计上统
筹规划，全面指导和推进全国环境保护公众参与工作，对缓解当前环境保护工作面临的复杂形
势、构建新型的公众参与环境治理模式、维护社会稳定、建设美丽中国具有积极意义。
1.2.3 、 自然保护地法规中公众参与规范性文件
当前以自然保护区为中心的自然保护地规范涵盖了对自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿
地公园、地质公园等区域的管理规定。在规范性质方面，其中不仅包括国务院发布的《指导意
见》《总体方案》中的指导条款，更多的表现为具体的规范条款，例如《自然保护区条例》第
“七条规定了 一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破
”坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告 。这些条款对公众参与权利提供了更确切
“ ” “的来源。在权利类型方面，各个规范性文件中对不仅大量规定了公民的 检举权 和 获得奖励
”权 ，还规定了公民可以通过捐资、志愿参与、从事科研、教学、旅游等活动参与自然保护地
的管理和保护。这些权利在一定程度上形成了对行政监管职能的补充，也有助于社区共管模式
的形成。
2 、现行自然保护地公众参与存在问题
2.1 、 现有制度下公众参与程度受限
谢莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)着名论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)
中从类型学角度将公众参与分为三个层次八个阶梯[4] “ ”。借鉴 阶梯理论，在中国政治体制和国
情背景下，规划公众参与可被划分为四种类型:宣传告知性参与、征询意见性参与、利益相关
者参与、公私合作性参与。四种类型是共存的，适应于参与活动的不同阶段;参与程度是递进
的，有助于理解公众参与的内涵，指引公众参与实践。其中宣传告知性参与是指把活动的相关
信息提供给公众，保障公众知情权。宣传告知是一种单向的信息传递，是公众参与的第一步;
征询意见性参与是指邀请公众反映问题，提供建议和意见，此阶段公众参与了过程;利益相关
者参与是指在此阶段利益相关者参与活动的决策过程，公众开始对决策结果具有一定的影响
力，这是真正意义上公众参与的开始;公私合作性参与，这是最高阶段，政府和公众合作共同
制定活动准则，共同执行准则。此阶段，权利被重新分配，市民社会和民主政治发育到达较高
水平。
“ ”根据对我国自然保护地法规中 参与内容 概括，我们发现公布草案、鼓励捐资志愿参与、从事
科研、教学、旅游活动、信息公开查阅、鼓励联合开发等均属于宣传告知性参与;征询意见性
参与主要表现为检举权、获得奖励权、征求意见三种形式;至于利益相关者参与和公私合作性
摘要：
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公众参与自然保护地的问题和制度完善 摘 要：2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的“”颁布，指出自然保护地建设应探索全民共享机制，突出了公众参与制度的重要意义。在我国自然保护地建设过程中，公众参与制度虽然得到了较为广泛的关注，但仍面临诸多实践困境。通过分析现阶段自然保护地的立法和实践现状，探析公众参与制度在自然保护地建设中的适用路径和困境阻碍，对公众参与制度的立法表达、管理体系和保障机制等方面提出建议，从而进一步完善自然保护地中的公众参与制度，为推进我国生态文明建设提供制度支撑。 关键词：自然保护地;自然保护区;公众参与制度; Abstract：In...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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时间：2024-04-15
