载沣一系列政治举措背后的立宪观探究
载沣一系列政治举措背后的立宪观探究
摘 要： 载沣是清末立宪改革的重要人物。作为清末的实际统治者之一, 载沣在清朝覆
亡之前施行的一系列政治举措具备近代政治体制改革之雏形, 但这并未能改变其维护封建王朝
统治、延续封建君主专制的阶级立场。从立宪制度层面考量, 载沣主导的立宪改革是中国近代
宪法制度本土化移植的典范之一, 但因法律移植形式上徒具其表, 其立法效果无法呈现近代宪制
体系之基本样态。从当前情境审视其特定背景下的立宪改革, 足具相当之历史借鉴意义。
关键词： 载沣; 预备立宪; 法律移植; 咨议局; 资政院; 责任内阁;
载沣是清朝末年重要的政治人物, 是清末变法修律的主导者之一, 其效仿西方宪法理念设计的清
末宪法制度改革, 是中国法律思想史上的重要一环。光绪十六年 (1890 年) 载沣袭王爵成为第二
代醇亲王。光绪三十四年 (1908 年) 其子溥仪入承大统, 载沣即为摄政王。因此, 在清朝的最后
三年 (1909—1911) 中, 他是中国实际的统治者。然而在其统治下的清政府日渐衰微, 以至宣统年
“间流传着 不用掐, 不用算, ”宣统不过二年半 的民谣。故后人对其在位时实施的政举褒贬不一,
但是载沣对中国近代宪法制度雏形的形成以及推动清末立宪进程所做的贡献毋庸置疑。本文立
足于载沣执政期间的一系列政治举措, 对其政治举措背后的立宪观进行探索与分析, 以反映特定
历史情境下执政人物的政治决断所蕴含的法治理念。
“ ”一、推动 预备立宪 :形势危急下的必要妥协
“ ” “ ”五大臣出洋考察 作为 预备立宪 域外宪制比较借鉴的前期准备, 源于清政府颁布的《派载泽
等分赴东西洋考察政治谕》。光绪三十一年 (1905 年) 六月十四日, 载泽、端方等五大臣分别奔
赴国外几月后回国, 痛陈中国不立宪之害及立宪之利, 纷纷奏请立宪。光绪帝被奏折深深震撼,
消除对立宪问题的疑惑。光绪三十二年 (1906 年) 七月十三日, 清廷发布谕令决定仿行立宪,
曰:“我国政令积久相仍, 日处阽险, ……忧患迫切 各国之所以富强者, 实由于实行宪法惟有及时详
晰甄核, 仿行立宪, 大权统于朝廷, 庶政公诸舆论, ”以立国家万年有道之基。 [1]预备立宪谕旨颁
布后, 各地纷纷建立立宪团体, 海外的立宪派也积极响应。清政府于 1908 年8月宣布预备立宪
以九年为限, 同时颁布《钦定宪法大纲》。自此清政府向公众宣告确立预备立宪的基本期限, 在
“ ”颁布文本中形成 筹办宪政 的基本国策。
(一) “ ”拟定 筹办宪政 国策形式大于实质
第一, 成文法必须具备相对稳定的特性, 法令一出朝令夕改则有违法的安定性精神, 《钦定宪法
“ ”大纲》的颁布可谓是无奈之举。然而 形势比人强, 《钦定宪法大纲》出台才三个月, 光绪和慈
禧太后就相继去世。三岁的溥仪即位后, 醇亲王载沣摄政, 期间由于国内革命形势严峻, 统治集
团内部立宪组阁的呼声水涨船高。有鉴于此, 醇亲王载沣于宣统元年(1909 年) 二月, 下诏重申
预备立宪, “ ”令各省 切实筹办宪政 , 务必在当年成立谘议局。载沣在不到百日之内两次下谕表示
立宪为不变国策, 九年预备期限不容改变, “ ”以其致力立宪的姿态表现出自己对 立宪 的重视程度,
则其要义有二:其一, 载沣摄政前清政府颁布的《钦定宪法大纲》并未具体到落实层面, 在各地
“ ”革命形势压力下筹办宪政 得不到地方势力的认同;其二, 载沣下谕旨有违法令安定性原则。短
“ ”时期内对各省出台政令恐有 朝令夕改 之嫌。在此后国会请愿代表团的强大压力下, 1910 年清
“ ”政府更是宣布将预备立宪 期限从九年缩短至五年。令载沣本人担忧的是, 由于封建王朝固有
内部矛盾激化之形势已蔓延至凭借朝廷单方力量难以控制的程度, 甚至达到已容不下哪怕仅为
五年的预备立宪期限之境地。由此可见, “ ” “预备立宪 乃是清王朝作为维护与延续封建统治的 缓
”兵之计 。
第二, “ ” “ ” 皇族内阁 面纱刺破宣告 筹办宪政 实质虚伪。宣统三年 (1911 年) 四月, 载沣以监国摄政
王的名义任命庆亲王奕匡为第一届内阁总理大臣组织责任内阁, 将原有的军机处及旧内阁均予
裁撤, 以显示实行宪政的决心。然而当年 5月8日清政府出笼的新内阁名单人选中, 皇族和旗人
占据大半江山, “ ”后人诟称此为 皇族内阁 , 清政府仿行宪政的虚伪面纱已被刺破。1911 年10 月
10 日, 武昌起义爆发并在全国范围内得到迅速响应, 宣布独立的省份 1月之内尽超半数[2]。清政
府一则重新起用被罢免的袁世凯, 派军前往各地镇压;另则于10 月30 日颁布《实行宪政谕》, 简
“要表述为兹特布告天下, 誓与我国军民维新更始, ”实行宪政 。更具讽刺意味的是, 风起云涌的
“ ”革命浪潮迅速扑灭了清政府幻想通过 立宪 使飘摇不定的封建统治能够苟延残喘的美好愿望。
笔者认为, “ ”清政府以 筹办宪政 为由与革命党人进行交涉, 与其说是公开的谈判, 毋宁说是妥协
和让步, 最终的结局无非是延缓清王朝覆灭的期限, 也可以认为是在革命潮流无法逆转时封建大
厦将倾之际统治者表现出的无能、无助抑或是无奈, “ ”可谓 生不逢时 。
(二) 承继变法修律, 破除封建旧制弊习
清政府迫于革命压力与维持立宪的需要, 被迫设立修律馆, 效仿近代资本主义国家制定了刑律、
民律和诉讼法草案, 其中主要以《大清新刑律》为代表。1902 年4月, 袁世凯、刘坤一、张之洞
联名保荐沈家本、伍廷芳开设修律馆, 其内容为:“刑部左侍郎沈家本, 久在秋曹, 刑名精熟, 出使
美国大臣四品衔伍廷芳, 练习洋务, 西律专家。拟请简调该二员, 饬令在京开设修律馆, 即派该二
员为之总纂。其分纂、参订各员, ”亦即责成该二员选举分任。 [3] 直到光绪二十八年(即1902
年) 四月初六正式下诏内阁修律时, 主持修律者沈家本、伍廷芳等人才启动为期 8年的修律工作
1。值得一提的是, 沈家本、伍廷芳在《删除律例内重法折》中提出要删除现有律例内刑罚最重
的条款, 即凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字。以上刑种是封建残酷刑罚的典型, 清廷能够接纳该
意见废除此类酷刑, “ ‘可以说是将中国法律 最落后'不合时宜的部分真能恺切披陈, 可谓对封建刑
”律改造的一篇大宣言[5], 这体现了近代人文主义精神对刑事立法的影响。在沈家本的主持下,
《大清新刑律》由日本法学家冈田朝太郎等人帮助起草, 于1908 年完成。《大清新刑律》于
1911 年1月25 号正式颁布, 代表着中国历史上第一部近代意义上的专门刑法典由此诞生。
笔者从修律背后的法治理念角度进行考量, “ ”首先这一举措打破我国传统固有的诸法合一 的立
法形式, 古老的中华法系在一定程度上因此受到冲击, 并从文本上逐步借鉴近代西方制度的可取
之处运用于国计民生, 此谓之近代域外法律移植的典范之一。作为清政府时任的最高统治者, 载
沣对修律问题保留了支持的态度, 这主要受到沈家本思想的影响。沈家本作为修律主持者, 发现
“ ”历代封建固有的援引比附不符合成文法的法律保留原则, 应引进成文法取而代之[6]。其次, 沈
“ ”家本 改重为轻的轻刑理念对于清末修订刑律起到有力的推动作用。从历代治国理念上看, 意
识形态上的主导学派非儒即法, 而法家诸如先秦商鞅、战国韩非、秦初李斯, 莫不是重刑主义的
代表。重刑在其看来莫过于锄奸止恶的最优武器, 而盗贼奸佞不止亦是刑罚过轻所致。诸如此
类的观念直到清代也概莫能外, 处于非汉族统治的朝代, “ ”清朝执政者也曾有过留发不留头 的统
治先例, 即便是在康雍乾盛世时期, “ ” “ ”亦是 文字狱 大行其道的黄金时期 , 足见法家学派在我国漫
漫历史的长河中留下不可磨灭的历史印记。再次, 清政府在五大臣出洋考察之后, 心态发生转变,
“ ”已经与原有的闭关锁国 的心态相去甚远。当西方船坚炮利轰开国门后, 晚清政府对西方人
文、民主的认识无不改观, 即便从意识形态上仍对封建制度有所保留, 但不得不承认的是制度优
越已带给西方国家发展巨大便利, 对清政府造成巨大冲击。载沣虽不为出洋考察五大臣之一, 但
仅有的出使德国经历恰说明西方近代文明带来的影响, “出使虽朝廷不得已之举, 然不但友邦可
藉此辑睦, 即外洋之事亦可周知, 外洋之情亦可洞悉, 将来事毕还京, 嘉谟入告, 必有足勤朝廷之
”听者。新政之转机当于醇亲王是赖矣 2 “ ”。 载沣使德作为清政府建朝以来第一次亲王出国考察,
“ ”亦为中国外交史上的里程碑。天朝上国 的观念自鸦片战争开始逐渐淡化, 直至20 世纪初更呈
“ ” “ ”现思想多元交锋的特点。立宪派诸如康有为、梁启超等人通过公车上书、戊戌变法 改变固
有的封建制度, 历经光绪新政之后的载沣长期耳濡目染, 感同身受, 促使其在执政过程中对立宪
派的主张予以肯认。
另《民律草案》的颁布、《大理院审判编制法》的出台以及一系列商法性质规范的制定反映了
变法修律形式上收到一定的成效。尽管站在统治阶级的角度来看或许是无奈之下的妥协, 但是
“ ”正由于近乎精明的妥协政策, 才造就了一个又一个推动近代宪制产生的机遇, 而载沣亦为推动
这一历史机遇向前迈进的功臣之一。但从客观上论, 当政令到达地方时, 地方汉族官僚基于固有
的民族矛盾, 加上权力禁锢和财力不足, 以应付差事的态度导致改革举措的实际效果大打折扣,
甚至流于形式[7]。基于清政府内在固有的价值冲突与外在改革与革命形势的对立, 其对封建制
度根本性问题始终保持回避的态度, 而这一暧昧不清的反馈恰又成为革命派推翻清王朝的导火
索。
(三) “ ”革命形势造就史无前例的立宪 大跃进
《宪法重大信条十九条》(以下简称《十九信条》) “ ”出台的速度堪称立宪史上的 奇迹 , 自是源
出于统治者急于向国内革命形势妥协的产物。辛亥革命后, 新军将领张绍曾、蓝天蔚等人致电
“ ”载沣提出 政纲十二条, 并表示如果不能获得同意, 将进军北京。为挽救危在旦夕的清王朝, 载
沣一方面暗中调兵遣将, 一方面速即命令资政院起草《十九信条》, 并于 1911 年11 月3日公
布。从《十九信条》的制定程序来看, 自起草到正式公布仅仅用了3天的时间, 这在全世界范围
的国家或地区的立法史上是绝无仅有的。《十九信条》规定自公布起施行, 足以体现清政府为
回应革命危机需要而做出的草率决定。同时, “ ”随着皇族内阁 的解散, 《十九信条》施行的难度
也逐渐加大。但从文本上解读《十九信条》之内容, 笔者发现较之三年前公布的《钦定宪法大
纲》, 《十九信条》却有不少的进步之处:其一, 《十九信条》采取了英国式的一元君主立宪制,
实行议会政治责任内阁, 而皇帝退居幕后作为国家象征虚位元首临朝而不理政;《钦定宪法大
纲》采用的日本式二元制君主立宪制, 通过之后二战期间日本裕仁天皇的诏令不难发现, 二元制
君主立宪在一定程度上保留了不少君王特权。其二, 《十九信条》由代行国会职权的资政院经
法定程序制定, 由皇帝公布。制定主体的合法性、正当性基础比较显着, 具有临时宪法的性质。
因此, 从法律文本的形式合法性来看, 《十九信条》法律移植的文本设定内容较之《钦定宪法大
纲》进步不少;从实质正当性基础来看, 前者不过是回应社会需要的临时之举。不论从立法程序
是否完备抑或是立法过程过于草率, 文本创制不过徒具形式, 难以从宪法治理的角度实现其既定
的立法目标。
另笔者发现, “ ” “ ”《十九信条》对 公民权利 的规制远不如对 政府职权的设定直接具体。该文本是
“ ”以限制皇权、扩大国会与责任内阁权力为最 重大 之信条。相比较而言, 臣民的权利义务不仅
退居其次, 还可暂时被忽略, 待全部起草时再为拟具。可见, “ ”清政府对于何为 重大 的认识关注
“”“”点仍停留于权力 而非 权利 层面, 既反映了千百年来权力本位主义思想根深蒂固, 也反映了平
等、自由等价值乃是在当时情境和历史背景下社会大众普遍而又迫切的诉求。
二、机构改革:有限的立宪政治实践
“ ”预备立宪 是光绪和宣统两代皇帝决策的承继集合体。载沣作为实际的掌权派, 从1908 年正式
“ ”临朝监国起从未停止立宪活动 的推进。宪政编查馆和资政院于 1908 年8月27 日将《议院法
要领》《钦定宪法大纲》《逐年筹备事宜清单》及《选举法要领》上奏, 清政府当天将上述文
件全部批准颁布, 并晓谕臣民在宪法未颁布之前, “应悉尊现行制度, ”静候朝廷依次筹办 [8]。本
“ ”文前述提到预备立宪 准备期缩短, 一方面为缓和阶级矛盾, 满足立宪派的官僚愿望, 另一方面
反映清政府在对待立宪问题上并未深思熟虑。针对社会缩短预备年限的呼声与速开国会的强烈
要求, 载沣一则宣布将已定的中央资政院、地方咨议局两项措施付诸实行, 以安抚人心;又则宣
布预备立宪按原计划进行, 仍以九年为期[9]。笔者认为, 此举前后不一, 不仅有损政府公信力, 而
且既定国策朝令夕改即便欲达安抚人心之效, 恐怕更难以自圆其说。且清政府因此前战争赔款
以致国库空虚, 就连割地都尚未兑现, “ ”遑论立宪 计划内的预期成本。然而, 载沣对预备立宪一
事极为关切, 首先他在陕甘总督谢赏《大清会典》一折中批示道:“陕甘省份一切关于各项新政及
预备立宪事宜, 须妥速筹备, ”不可以空言推脱。 其次在给两江总督谢议叙的奏折中, 载沣又批
示:“规模宏远, 应变有方, ……迅速筹备三江宪政, 以期完美, 尤为朕对卿家的厚望!”在直隶总督
奏设宪政筹备处的奏折中, 载沣还批注:“畿辅重地, 大凡一切有关预备宪政事宜, 都应当切实筹
办, 以使按照期限完成无误, 成为各省的模范。切毋松懈!”[10]载沣明知不可为而为之, 表明其对
“ ”尽早完成 立宪 进程的美好期待, 然而客观条件的局限不得不让政令实施一再拖延, 信用也因此
大打折扣。尽管如此, 载沣从政令上强化了形式上的立宪认识观, 内心对立宪主义的认同确保立
宪派 (保皇派) 知识分子能够得到上层统治者支持, 从而继续维持与清政府执政派之间的同盟关
系, 一同应对国内革命浪潮。载沣有限的立宪政治改革措施主要表现在设立咨议局、资政院以
及宪政编查馆, “ ”从形式上完成了对 立宪 与责任内阁制度的必要借鉴和参考。
(一) 设立咨议局:完成近代民主选举制度的基本形式
早在光绪三十四年六月, 清政府就通过并公布了《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》,
“ ”将咨议局 3作为立宪咨询机构, 直至宣统元年八月(1909 年9月) 才在全国范围内广泛铺开。
根据《咨议局章程》规定, “咨议局钦遵谕旨, 为各省采取舆论之地, 以指陈通省利病, 筹计地方
”治安为宗旨。 咨议局议员任期三年, 通过复选法选举产生。初选在州县进行, 产生候选人后, 再
集中于道府, 互相进行复选。《章程》中写道:“凡属本省籍贯之男子, 年满二十五岁以上, 具备下
述资格之一者, ……有选举咨议局议员之权但是, 有以下八种情况之一者, 不得有选举权及被选
……”举权[11]由此可知, 咨议局主要职责包括:议决本省应兴、应革事项;决议本省财政预算以及
决算;制定修改本省单行法规、章程;接受本省民众陈情、建议以及对本省行政机构实施有限监
督等。但实际上, 咨议局作为省督抚的咨询机构, 其决策权并不在于其本身, 表现有二:其一, 从
权力运行的角度看, 咨议局充其量不过为政府的组成部门, 其权力的行使还须受到拥有层级指挥
权的督抚控制, 此乃形式层面的权力虚化表现;其二, 咨议局议定可行的事件, “还须呈候督抚公布
”施行 。若督抚与咨议局意见不一致, 则呈送资政院核议;咨议局认为督抚侵夺自己权限以及有违
背法律之情形的, 还得呈资政院核办。督抚层面则享有监督咨议局选举及会议之权, 一方面可对
咨议局议案有裁夺施行之权, 另一方面遇特定情事还可令咨议局停会并奏请皇帝解散咨议局。
何况上述材料中更难以寻找到督抚受到咨议局实际监督的情形, “ ” “所谓章程规定的 选举权与 被
”选举权竟然还有爵位、官职、出身、学历、财产等限制。
摘要：
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载沣一系列政治举措背后的立宪观探究 摘 要： 载沣是清末立宪改革的重要人物。作为清末的实际统治者之一, 载沣在清朝覆亡之前施行的一系列政治举措具备近代政治体制改革之雏形, 但这并未能改变其维护封建王朝统治、延续封建君主专制的阶级立场。从立宪制度层面考量, 载沣主导的立宪改革是中国近代宪法制度本土化移植的典范之一, 但因法律移植形式上徒具其表, 其立法效果无法呈现近代宪制体系之基本样态。从当前情境审视其特定背景下的立宪改革, 足具相当之历史借鉴意义。 关键词：载沣; 预备立宪; 法律移植; 咨议局; 资政院; 责任内阁;载沣是清朝末年重要的政治人物, 是清末变法修律的主导者之一, ...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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时间：2023-06-07
