清末筹备行政审判院的过程、评价及历史意义
清末筹备行政审判院的过程、评价及历史意义
一、清末立宪与官制改革---行政救济产生的时代背景
行政救济，是指公民的权利和利益，在受到行政机关侵害时可采用的防卫手段和申诉途径，即
通过解决行政争议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得
到补救的法律制度，它是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补救。通常情形下，公民一
“ ”般通过提起行政诉讼或提请行政复议（ 清末民国期间称之为 行政诉愿 ,目前台湾地区仍持旧
惯） 来实现其救济。
“ ”我国古代对于因行政权力侵害 草民 而出现的行政争议，也有相应的防范和处理措施。比如早
“ ”在汉代，即已经出现 上计 这种制度。所谓上计，即由地方行政长官定期向上级呈上计文书，
“ ”报告地方治理状况。县令长于年终将该县户口、垦田、钱谷、刑狱状况等编制为 计簿 ,呈送郡
国。根据属县的计簿，郡守国相再编制郡的计簿，上报朝廷。朝廷据此评定地方行政长官的政
绩。
作为刑狱状况的行政争议事件一旦上报到更高级政府，那么对行政相对方违法的官员则面临着
行政处分甚至国家刑罚的制裁。这种上计制度被之后的皇朝发扬光大。清朝的秋审或者京控制
度，亦是对于行政争议的解决措施。然而，尽管古代的确也有民告官案件，然而与现代的行政
诉讼相比，仅仅是形式相同而已。其来源并不在于宪法上的规定，而绝大多数出自皇帝的恩
“ ” “ ” “ ”赐，且这种 恩赐 只是根源于传统儒家学说 亲民 、 仁政 .如果皇帝残暴无道，拒绝惩处有罪
官员，则人民在法律上将是毫无作为的，只能用最极端的方式加以反抗，那就是造反，观诸数
“ ”千年历史，莫不如此。所以，再英明睿智的皇帝，再政治清明的时代， 民告官 仅仅能在一般
官民间施行，皇帝高高在上，是法律所不能管束的领域。同时，历代的民告官，依然是行政机
关处理内部事务的一种措施，更类似于今天的监察，对于行政官员的处理，更类于今天的行政
处分，没有一个中立的案件裁决者，所以到不了司法领域。统治阶级处理行政争议案件，依然
是在统治集团内部解决问题，这与现代作为司法制度的行政诉讼是本质相异的。真正意义上
“ ” “ ”的 行政救济 制度，必须出现在 宪政 的框架下，这一点决定了理论上只有到了清末行宪之
时，其才有可能产生。
“ ”事实上，近代中国的行政救济制度，的确是伴随着清末 预备立宪 的步伐而渐次展开的。关于
清末立宪的来龙去脉，论者多矣②，兹不赘述。我们唯独需注意者，乃是与行政救济制度最相
“ ” “ ” “ ”关的 行政审判院 的筹设，而这一切又与作为 立宪之基的 官制改革 息息相关。
光绪三十二年（ 1906 “）七月十三日，朝廷下诏，预备立宪，要求先行厘定官制，内云： 仿行
……宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论 但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空
…… ……”文故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张于是
“ ”朝廷上下，遂开始一场轰轰烈烈的号称丙午改制 的运动。官制改革，是对传统官僚集团利益
的一次大调整①，而原先的所谓宪政分权，却在实际权力的争斗中被淡化了，最终形成了十一
部两院的中央文官体制。即改巡警部为民政部； 户部改称度支部（以财政处、税务处并入）;
礼部照设（以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入）; 兵部改为陆军部（以练兵处、太仆寺并入）;
刑部改为法部； 设邮传部（负责轮船、邮政、电线、铁路事务）; 工部并入商部，改称农工
商部； 理藩院改为理藩部； 外务部、吏部、学部均照设，大理寺改大理院，都察院不变。其
余部门，如宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、部
军统领衙门、顺天府、仓场衙门等，均保留不动。
官员的设置，除外务部堂官和制度照旧外，其他各部堂官均设尚书一人，侍郎二人，丞、参各
若干人，且明确规定不分满汉。
“ ”虽然立宪政初期的官制改革没有能实现它的目标，事实上立宪派期望实行的 责任内阁制 也已
经流产，作为帝国官制的中枢，依然是直接听命于皇帝的军机处。但是改革至少有一点是成功
“ ” “ ” “的，即将 司法、审判分离。后来参与修律的重要人物曹汝霖在评价改革时曾提到：此次
”官制改革，唯一收获，只是司法独立。
“李贵连先生对此也有精到评述： 此次官制改革，并没有完成向以三权分立为核心的近代政治
体制的转变，但是法部、大理院的分工，资政院的设置，却是专制体制中所没有的异体，是中
国近代政治体制改革的重要环节，触动了传统体制中最保守的东西。相对旧体制来说，还是一
”种进步。
配合官制改革，各行政机关纷纷拟定自己衙门或者自己所负责筹设的行政机关的组织法草案，
最后共拟定了二十四件官制草案，其中即有裁判行政违法的《行政审判院官制草案》（ 对此草
案下文再进行分析）,可见最初改革官制的设想时，拟以此设立行政审判院，实现对行政权力
的制约。
二、筹设行政审判院的过程及其中存在的争议
“ ”事实上，筹设行政审判院的过程停留在一个 筹 字上，直到清朝灭亡也最终没能实现。然而在
这个过程中，却出现了不小的争议。我们先来看筹设的进程。
行政审判院的筹设，是在宪政编查馆的计划下开展的。宪政编查馆级别较高，堪称清末立宪
“ ”的灵魂 , 其前身乃特设的考察政治馆，光绪三十一年（ 1905 ）, “朝廷有旨：著即派政务处王
”大臣设立考察政治馆。
两年之后（ 1907 ）, “朝廷又下谕： 从前设立考察政治馆，原为办理宪政，一切编制法规、统
计政要各事项，自应派员专司其事，以重责成，著即改为宪政编查馆，资政院未设之前，暂由
”军机处王大臣督饬原派该馆提调详细调查编定，以期次第施行。
而且，其主事者乃当时军机处庆亲王奕匡，也是当时朝廷中握有最大实权之人。这就决定了，
宪政编查馆的筹划，至少在理论上决定了行政审判院的走向。光绪三十三年（ 1907 ）七月十
六日，奕匡等拟定了宪政编查馆办事章程折，提到了该馆所拟开展的工作，并附有清单，其中
“ ” “第三条即：考核法律馆所定法典草案，各部院、各省所订各项单行法，及行政法规。 在 行
” “ ”政法规 之下，则有小字注明 如改订官制及任用章程之类,是宪政编查馆直接负责考核改订官
制之法，而如行政审判院一类的尚未成立的衙门之官制法，则是由宪政编查馆直接指定，因
“ ”此，宪政编查馆似可看成行政审判院的母机.
于是在光绪三十四年（ 1908 ）八月初一日，宪政编查馆与资政院会奏宪法大纲及逐年筹备事
“ ” 宜之时，行政审判院正式被列入 预备 的清单。预备期为 9 年，从光绪三十四年至光绪四十二
年（ 但光绪三十四年时，帝后驾崩，此预备清单后来很快遭更改） ,其中第二年和第三年分别
厘定京师、直省官制，第六年颁布内外官制，到第六年设立行政审判院，由会议政务处和宪政
“ ”编查馆同办。这是清末首次将 行政审判院 正式列入办事日程。此后，帝后驾崩，载沣摄政，
又先后重申实行预备立宪，至少在朝廷方面，是切实各衙门按九年计划加紧预备的，并且宪政
编查馆还和会议政务处等会奏各衙门九年筹备未尽事宜, 至宣统二年（ 1910 ）,鉴于国内革命形
势的高涨，宪政编查馆请求朝廷修正逐年筹备事宜，将预备期缩减为五年，原来9 年预备清单
“上的部分条目被删除了，然而在第二年（ 也就是宣统三年） 的计划中，则明立颁布行政审判
” “院法，设立行政审判院 的条目。对照此前宣统二年的计划，则有 厘定内阁官制、厘定弼德院
”官制、颁布新刑律、续办地方自治、续办各级审判厅、续办八旗生计 ,而事实上这些在宣统二
年都是切实实行了的，所以我们可以推测，如果宣统三年（ 1911 ）未发生辛亥革命，那么行
政审判院法是会得以颁布，行政审判院也会得以建立，至少在形式上是如此。可惜还没有等到
行政审判院法的颁布，清廷国祚已覆，故而行政审判院于有清一代终究停留在筹设过程中。
如前所述，尽管行政审判院的筹设已成定局，但其过程中始终伴随着争议。
清政府于 1906 年将大理寺改组为大理院，专职审判，同年拟定了《行政审判院官制草案》，
试图仿效大陆法系的行政诉讼模式，建立二元制的司法体制。按照西方宪政思想，行政审判院
的设立是为了防止行政权力的滥用，保护行政相对人的权益。虽然清末新政并未彻底领会西方
宪政的精神，但为了力求形式上的完满，体现三权分立的原则，清政府也决定设立行政审判
“ ”院。与中国传统社会行政权力的内部制约和 民告官 不同，行政审判院的设立构想完全打破了
原有行政权力的权威，赋予了行政相对人与政府平等诉讼的权利。这一舶来的制度无疑在当时
引起了强烈的反响，争议的出现势所难免，主要围绕着三个方面来展开：
第一，怀疑行政审判院设立的前提---立宪和官制改革是否必要。绝大多数官员认为有改革官制
的必要，然而仍然有许多官僚（ 不尽是颟顸官僚）,仍然认为官制毋庸更改，比如内阁学士礼
部侍郎文海就认为立宪有六大错，并请裁撤厘定官制的上谕。
摘要：
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清末筹备行政审判院的过程、评价及历史意义一、清末立宪与官制改革---行政救济产生的时代背景行政救济，是指公民的权利和利益，在受到行政机关侵害时可采用的防卫手段和申诉途径，即通过解决行政争议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到补救的法律制度，它是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补救。通常情形下，公民一“”般通过提起行政诉讼或提请行政复议（清末民国期间称之为行政诉愿,目前台湾地区仍持旧惯）来实现其救济。“”我国古代对于因行政权力侵害草民而出现的行政争议，也有相应的防范和处理措施。比如早“”在汉代，即已经出现上计这种制度。所谓上计，即由地方行政长官定期向上级呈上计...
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作者：闻远设计
分类：社科文学类资料
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属性：6 页
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格式：DOCX
时间：2023-06-05
