民国北洋政府金融立法与金融发展之间的关系

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金融立法与金融发展存在着密切的联系。 20 世纪 90 “ ” 年代西方兴起的法与金融学理论认

为：各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。

［1］从这个意义上来说，金融立法既是一种经济现象，又是一种制度现象，更是重要的文化

事件，有待深入研究。迄今为止，学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见，仅在

部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论着中

有所论及。故笔者依据大量档案史料及相关文献，对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险

等各方面的立法情况进行系统梳理，以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作一探讨，

尚祈方家教正。

一、货币立法

北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续，银两并没有退出流通界。当时的货币主要有

银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政府纸币与变相钞票、华资商业银

行钞票、地方银行钞票等，并且还有许多小品种，该时期货币发行与流通极其紊乱，较清末有

过之而无不及。

［2］1 货币种类繁多的直接后果之一，就是许多货币具有区域局限性，而不能在全国通用，

对社会经济发展极为不利。比如：在流通领域，由于银两换算，辗转折合，贴水亏耗非常大，

经营国外贸易时，买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。于是，部分投机商人专

门操纵元两兑换折合利润，给商业贸易发展带来了不利；在财政税收方面，由于各地银两的不

一致，国家在征收赋税时，除折算烦难之外，还要受市价涨落的影响，税收工作效率难以提

高。

［3］167-168 货币流通的混乱情况，迫使北洋政府不得不进行币制改革。从 1912 年秋开始，

即由财政部设置了币制委员会，专门负责研究币制改革问题。

与此同时，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并于次年1 月5 日颁布《中国银行兑换券

暂行章程》，主要规定：一切官款出纳及商民交易，都通用中国银行兑换券；兑换券按照内地

名由中国银行随时兑现，不得拒收及折扣、贴水。

［4］67 该章程标志北洋政府欲统一纸币兑换券，开始着手币制改革。

1913 年秋，国务会议讨论并最终决定实行银本位币制，对清末《币制则例》进行修改，于次年

2 月7 日颁布《国币条例》十三条，规定国币之铸发权专属于政府，由中国、交通两行发行；

“ ”国币单位为元。

［4］74 “ ” 并开始铸造新币袁头币。但发行数量不多，流通范围不广，影响不大。尽管如此，

新币的发行终于使全国有了统一标准的银元，以此为基础，北洋政府开始着手统一纸币的发

行。

1915 “ 年财政部颁布《取缔纸币条例》，规定：除中国银行外，新设的金融机构或现已设立

但未发行纸币者，皆不得发行纸币；原有准其发行的金融机构于营业年限内仍准发行，但至少

”必须有五成现款准备兑现，其余准以公债、证券为保证准备，限满应即全数收回。

［4］93 但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护的利益牵扯，各地军阀也加以抵

制，措施收效不大，以致银元取代银两的改革未能一步到位。

1917 年2 月，财政部在《国币条例》的基础上，颁行《国币法草案》，再次确认标准银元

成色为银八九铜一一。同年 4 月，财政部钱币司拟订《各省官银钱行号善后办法提议案》，提

“出：从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大，现在各省如广东、浙江、直隶，虽已收回，其余

”各官银钱行号纸币，亦按截止发行额定为限制。

［4］97-98 随即颁布《中国银行兑换券法草案》，对中国银行发行兑换券及发行税问题进行了

详细规定。

［4］226-227 该条例目的为加强政府发行货币的权力，但同时也为政府日后滥发纸币提供了法

律依据。

1920 年北洋政府借整理中、交两行之名，发行 6000 万元短期公债，并随即颁布《实业债券条

例》，为政府募集有奖实业债金，总额达 2000 万元［4］116-131，目的是为政府财政开支服

务。1921 年8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》，声称为了反对各官办银行滥发

纸币，全国的官办银行应全体联合，共同设一公库，所有纸币发行权，即完全归公库主持，统

“ ” 一发行公库兑换券。公库成立以后，从前各行所享有的纸币发行权即行取消，已行使的纸

币，陆续收回销毁。

［5］该办法一公布，立即受到公众的反对。

1923 年，北洋政府为了筹款，以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款项，结果引起铜元票

的贬值和挤兑风潮。1924 年5 月22 日，钱币司公布《整顿钞券办法》，规定各银行以后由分

行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行，以示限制。至从前发行纸币

各分行，应令监理官查明呈报候核。

［4］137 事实上，此办法并未从中国币制真正统一上考虑，而是把财政、金融与政治混为一

体，导致中国币制混乱无法根除。

1927 年1 月24 日，北洋政府再次颁布《中国银行发行银辅币券暂行章程》九条，第一条写

明，中国银行为划一币制、补充货币流通起见，呈准财政部发行银辅币券；第四条规定，银辅

币券之准备金为十足现金准备，由中国银行监理官监督之。

［4］139-140 从表面上看，规定的内容都是为统一币制而规划的，但实际上，并未得到非常好

的实施与执行，仍是一纸空文，中国币制持续混乱。

二、银行立法

北洋政府时期，随着各类银行的兴起，银行法规也渐成体系，内容涉及国家银行、省地方银

行、商业银行及各类专业银行。

第一，在国家银行方面，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并着力控制交通银行，实

“ ” 行双央行制。为控制两行，1913 年4 月财政部颁布《中国银行监理官服务章程》，置财政

部于中行监理之上，从法律层面上剥夺了中行作为中央银行的独立性。同年 5 月，财政部仿

《日本银行法》颁布《中国银行则例》三十条，规定股本总额为6000 万元，分 60 万股，政府

认购30 万股，余数由人民认购。随即颁布《委托交通银行代理金库暂行章程》，明确中、交

“ 两行具有相同的金融职责：有中国银行之一金库出纳区域，如款项出纳过巨，或遇特别情形

”时，交通银行得分任代理。［6］700 并颁布《金库条例草案》，委托中行掌握总金库及全国

分支金库，并大量承接政府财政垫款。

1914 年拟订《财政部关于将中国银行改归本部直辖饬稿》，将中国银行的设立、裁撤或归并等

大权都交由财政部核准。1914 年4 月北洋政府颁布《交通银行则例》二十三条，规定股本总额

1000 万两，分 10 万股，除前邮传部4 万股为固定股本外，其余6 万股由人民承购；交通银行

掌管特别会计之国库金；得受政府委托分理金库，专理国外款项。

［4］181 自此，北洋政府基本控制两行实权，两行财政放款逐渐增大。据统计，中国银行

1919—1921 年财政放款超过35%。

［7］228 交通银行至1915 年底，为政府垫借款项达 3115 万元之多，已占其中的一半以上

［8］411 。由于两行被政府控制，给政府垫款过多，遂酿成停兑风潮。面对危局，两行决定改

组。1921 年中国银行增收商股，官股也陆续出售为商股，股本总额达 1900 多万元，使中国银

行逐渐摆脱对政府的依附关系。

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摘要：

民国北洋政府金融立法与金融发展之间的关系金融立法与金融发展存在着密切的联系。20世纪90“”年代西方兴起的法与金融学理论认为：各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。［1］从这个意义上来说，金融立法既是一种经济现象，又是一种制度现象，更是重要的文化事件，有待深入研究。迄今为止，学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见，仅在部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论着中有所论及。故笔者依据大量档案史料及相关文献，对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险等各方面的立法情况进行系统梳理，以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作一探讨，尚祈方家教正...

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