黄河上游水利水电工程移民安置规划设计实践与创新

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黄河上游水利水电工程移民安置规划设计实践

与创新

摘要：水电工程建设征地移民安置规划设计是水电移民安置工作的龙头。伴随着黄河上游水电

开发及建设征地移民安置工作的持续推进，黄河上游水电移民安置规划设计在近 70 a 的历程

中，锐意进取，与时俱进，提出了符合时代要求及黄河上游实际的规划设计成果，为黄河上游

水电开发及水电移民安置工作提供了强有力的、科学有效的支持。文章通过不同时期典型水电

站移民安置规划设计过程分析，总结了水电移民规划设计的实践经验和发展创新，展示了西北

院在黄河上游水电开发中变革精神和不朽功勋。

Practice and Innovation of Planning and Design of Hydropower Resettlement in the Upper

Reaches of the Yellow River

Abstract:The planning and design of land acquisition and resettlement is crucial for hydropower

project construction. With the development of hydropower and construction resettlement at the upper

reaches of the Yellow River, the planning and design of resettlement at the upper reaches of the

Yellow River has advanced with the times in the course of nearly 70 years, and a plan that meets the

requirements of the times and the actual situation of the upper reaches of the Yellow River has been

proposed. The design results have provided strong, scientific and effective support for hydropower

development and hydropower resettlement in the upper reaches of the Yellow River. Through the

analysis of the resettlement planning and design process of typical hydropower stations in different

periods, the article summarizes the practical experience and development innovation of hydropower

resettlement planning and design, and demonstrates the reform spirit and immortal contributions of

NWE in the development of hydropower in the upper reaches of the Yellow River.

Keyword:hydropower engineering; resettlement; planning and design; practice and innovation;

1、黄河上游水电开发及移民安置概况

黄河干流上游河段共规划梯级水电站 38 座，总装机容量 2 549.5 万kW,年发电量 916.24 亿kWh;

截至目前，已投产发电的水电站 21 座，总装机容量 1 360.53 万kW,年发电量 657.951 亿kWh.黄

河干流上游水电工程建设征地移民安置涉及到青海省、甘肃省、宁夏回族自治区 3省（自治

区）的 8个市（自治州）20 多个县（市）。其中已投产发电的 21 座水电站涉及人口 10.74 万

人，耕园地 1.87 万hm2（27.98 万亩），房屋 205.69 万m2.

黄河上游水电开发从 20 世纪 50 年代开始，至今已历经了近 70 a 的历程，水电移民安置作为水

电工程建设重要组成部分，也经历了相同的岁月。多年来黄河上游水电移民安置，以国家移民

政策为导向，以库区及安置区实际为基础，以前规划设计为龙头，以安置实施管理为中心，以

县为基础多方配合的机制为动力，在征地补偿、搬迁安置、基础设施建设、专业项目处理等多

个方面都取得了可喜的成就，移民群众基本安居乐业。水电移民安置还使得水电站工程得以顺

利建设，水电效益得以充分发挥，同时促进了地方经济社会的发展。黄河上游水电移民安置对

移民群众生产生活的恢复、库区和移民安置区的长治久安以及地方经济社会发展起到了较大的

推动作用[1].

2、黄河上游水电移民安置环境概况

黄河上游水电移民安置环境相对较差，主要表现在外部安置容量不足、内部经济发展及社会管

理水平不高、移民宗教文化差异性较大等多个方面[2,3].

（1）资源安置容量严重不足

资源安置容量是影响移民安置容量的一个重大因素，黄河上游水电移民安置中的资源安置容量

主要是耕地资源、草场资源、可开发土地资源以及水资源等。

黄河上游现有耕地资源基本上都位于河谷地带，水电站蓄水对河谷地带的淹没必将导致原本紧

张的耕地资源更加匮乏；而河谷两岸多属黄土台地，水资源缺乏，又有严重的黄土湿陷问题，

能用于移民安置的可开发土地资源数量不大。就草场资源而言，水电站蓄水淹没的大多是冬季

草场，如何配备相应数量的冬季草场或替代资源以便利用好未淹没的夏季草场，以及如何利用

农牧结合区移民搬离库区后遗留在水库淹没线上未有淹没的草地资源，从而间接扩大资源安置

容量是黄河上游水电移民安置规划设计面临的重大课题。

（2）经济社会发展水平相对落后

现代经济技术手段和社会管理水平对安置区生产力和资源利用水平的作用，可有效扩大安置容

量，从而弥补资源安置容量的不足。

黄河上游水电工程建设征地移民安置涉及地区主要是农牧业区，经济发展水平较低，产业结构

初级化严重，工业结构较为单一，第三产业发展较为落后，能提供的稳定就业机会较少，县城

周边的小城镇能够接纳的劳动力有限，市场消化能力不足，社会管理水平往往滞后于发展要

求。通过现代农业安置方式，以及包括二三产业安置、城镇化安置、培训就业安置等在内的非

农安置方式，从根本上扩大移民安置容量，目标明确、希望远大，但实施起来掣肘严重、困难

重重，结果差强人意。

（3）移民宗教文化差异性较大

水电工程建设征地移民安置是一项系统工程，涉及到经济社会的各个方面，移民团体的文化构

架和个体的综合能力也在其中。

黄河上游水电工程建设征地移民安置涉及地区是一个多民族聚集区，搬迁安置移民主要来自

汉、藏、回、撒拉族等，其中的少数民族具有自己特殊的生产生活方式及宗教文化习俗。安置

区的自然条件、生产生活方式能否为移民所接受和适应，能否满足其宗教习俗、社区结构的需

要，以及移民与安置区原居民之间的文化差异能否得到化解或融合，也是水电移民安置规划设

计必须高度重视的关键要素之一。

（4）移民安置区发展潜力有限

水电工程建设征地移民安置绝不是简单地解决移民眼前的吃住行问题，更重要的是给予其长远

“ ”发展的潜力，以实现移民稳得住.

制约移民安置区长远发展的因素，不仅包括耕地资源、草场资源、水资源等自然资源的可持续

开发利用规模，而且与新型移民安置方式相对应的现代经济技术手段的更新、社会管理水平的

提高、移民宗教文化的和谐发展和移民自身综合能力的提升息息相关。黄河上游水电移民安

置，随着海拔高度的提升，可开发用于安置移民的自然资源越来越匮乏，生态环境状况越来越

差，经济和社会发展水平也越来越低，移民安置区发展潜力十分有限。

3、水电移民安置规划设计实践

水电工程建设征地移民安置规划设计是水电移民安置工作的龙头，是水电移民安置得以顺利实

施的重要基础，是恢复移民生产生活水平的技术性前提。伴随着黄河上游水电开发及移民安

置，中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司（简称：西北院）70 年如一日，认真实践了黄

河上游水电移民安置规划设计工作，与时俱进持续提升，为黄河上游水电移民安置提供了适宜

的规划设计成果。从不同时期的水电移民方针政策、移民安置规划设计理论以及移民实施管理

制度等方面综合分析，黄河上游水电移民安置大致可划分为刘、盐、八时期（1977 年以前）、

龙羊峡时期（1978-1986 年）、李家峡时期（1987-1998）、公伯峡时期（1999-2006 年）和积

石峡时期（2007-2017 年）5个阶段。本文选择后 3个时期具有代表性的水电项目，对中近期的

黄河上游水电移民安置规划设计进行分析总结。

3.1 李家峡水电站

3.1.1 建设征地实物指标

李家峡水电站建设征地移民安置涉及青海省黄南藏族自治洲的尖扎县、海东地区的化隆回族自

治县和海南藏族自治州的贵德县，共 3县5个乡镇的13 个行政村。涉及人口 4 481 人，耕地

460.8 hm2（6 912.1 亩），征收果园地 13.09 hm2（196.3 亩），房屋 160 904 m2,零星树木 185

271 株。

3.1.2 移民安置规划设计

李家峡时期（1987-1998）水电移民安置执行的国家政策主要是 1991 年国务院颁布的《大中型

水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第 74 号），《移民条例》明确提出

了开发性移民的方针，也标志着我国的移民安置及其规划设计工作开始走上制度化、规范化的

道路。采用的规划设计技术标准是原水利电力部 1984 年发布的SD130-84《水利水电工程水库

淹没处理设计规范》；1991 年能源部、水利部、水利水电规划设计总院印发的《关于加强水库

淹没处理前期工作的通知》（水规[1991]67 号），也对提高水库淹没处理和移民安置规划的深

度、精度和设计水平提出了明确要求。

依据现行国家移民安置政策及技术标准，结合李家峡水电站库区资源状况和移民群众生产生活

“ ”习惯，李家峡水电站移民安置调整规划设计遵循了以土安置、开发性安置移民的安置原则，

通过防护耕地保护土地资源，以及开发土地、调剂土地及草地资源扩大土地资源来安置移民，

为每个移民都配备了一定的土地资源，有部分移民群众甚至通过远迁至贵德县以获得开发土地

来得到安置。

针对安置区在耕地质量和产业结构上与库区耕地的差异，对安置区及库区的耕地根据实际情况

进行了投入产出分析，并根据分析计算结果，确定各安置区人均耕地面积应比淹没区原有量扩

大10%左右。尊重并照顾库区少数民族的生产生活习惯，对安置区有草山资源的通过调剂草山

解决移民畜牧业发展问题，对没有草山资源的安置区，在耕地资源富裕时，以农代牧、以耕地

换草地，以保证原有畜牧业收入水平

安置实施后的结果：尖扎县2个较大的移民安置区开发耕地 112.87 hm2（1 693 亩）、调剂草

山88.47 hm2（1 327 亩），安置移民 736 人；化隆县2个较大的县内安置区开发耕地 69.93

hm2（1 049 亩）、调剂草山931.07 hm2（13 966 亩），安置移民 528 人；化隆县两个较大的跨

县安置区开发耕地 179.47 hm2（2 692 亩）、调剂草山323.93 hm2（4 859 亩），安置移民 1

197 人。贵德县2个较大的安置区开发耕地 90.2 hm2（1 353 亩），安置移民 747 人。

3.1.3 移民安置实施效果

黄河上游水电移民安置，在刘、盐、八时期（1977 年以前）实行的是征地补偿政策，在龙羊峡

时期（1978-1986 年）实行的是补偿安置的政策，这2个时期总体上是重补偿轻安置的，这种

现象在李家峡时期（1987-1998）得到了很大的改变。开发性移民方针的贯彻落实，具体安置

措施的实施到位，水、电、路等基础设施的配套建设，避免了移民安置遗留问题的产生，并给

移民提供了一个可以快速恢复正常生产生活的安置环境。

（1）土地资源的充足配给，确保了移民收入水平的快速恢复

“李家峡水电站移民安置从调整规划设计到最终安置实施，遵循了以农为主、开发性安置移

”民的安置原则，通过后靠调剂土地、开发土地，跨县开发土地，增大土地数量以弥补质量差

异带来的损失，以耕地换草地、配套水利设施等措施，为每个移民都配备了不低于搬迁前水平

的土地资源。移民安置后，经过 1~3 a 的土地熟化过程，农牧业生产势头良好，移民人均收入

水平增长率优于安置地邻近村社，移民的农牧业收入基本恢复到原有水平。

（2）移民安置的全面规划，促进了当地基础设施的发展

通过安置规划的实施，李家峡水电站移民安置村庄的通车率达到100%、通电率100%,80%的移

民乡村接通电话，100%的移民户用上自来水，移民住房质量和数量明显优于邻近村社居民水

平；安置区普及了九年义务教育，60%以上的农民青壮年劳力掌握了1门以上实用技术；根据

不同的宗教信仰规划修建了嘛尼院等项目；李家峡水电站移民生产生活得到了保障，由移民安

置规划设计产生的移民遗留问题较少，没有发生大规模的移民上访问题。

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黄河上游水利水电工程移民安置规划设计实践与创新摘要：水电工程建设征地移民安置规划设计是水电移民安置工作的龙头。伴随着黄河上游水电开发及建设征地移民安置工作的持续推进，黄河上游水电移民安置规划设计在近70a的历程中，锐意进取，与时俱进，提出了符合时代要求及黄河上游实际的规划设计成果，为黄河上游水电开发及水电移民安置工作提供了强有力的、科学有效的支持。文章通过不同时期典型水电站移民安置规划设计过程分析，总结了水电移民规划设计的实践经验和发展创新，展示了西北院在黄河上游水电开发中变革精神和不朽功勋。PracticeandInnovationofPlanningandDesignofHydropowe...

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