对洞庭湖蓄滞洪区因灾损失补偿的分析研究

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对洞庭湖蓄滞洪区因灾损失补偿的分析研究

根据长江中下游防洪方案，湖南省洞庭湖区在三峡工程建成以后，遇防御 1954 年型特大洪水

时，仍需分蓄 109 亿m3 超额洪水，虽然近年来洞庭湖区防洪工程建设进度加快，防洪标准日

渐提高，但防洪标准的提高是有限的，而超标洪水的发生随着时间推移不可避免地会重现，因

此如何合理地运用蓄滞洪区，保护重点城市和堤垸的人口、财产安全是政府必须面对的问题。

我国在经历了 1996 年全国普遍受灾和 1998 年长江、松花江、嫩江全流域性特大洪涝灾害后，

加快了蓄滞洪区的规划与建设。湖南省洞庭湖区蓄洪垸是长江流域为保护武汉及洞庭湖区重点

垸、重要城镇和重要交通干线而设立的重要蓄滞洪场所，设有 24 个国家名录蓄滞洪区和多处

非国家蓄滞洪区。蓄滞洪区一旦蓄洪，区内居民财产将遭受严重损失，开展蓄滞洪区因灾损失

补偿，尽快恢复受灾群众的生产和生活是各级政府必须解决的重大问题。为了在遭遇特大洪水

时，能顺利地按照既定的防洪度汛方案实施分洪，2000 年5月国务院颁布了《蓄滞洪区运用补

偿暂行办法》（以下简称《办法》）。该办法的出台为湖南省蓄滞洪区的正常运用提供了保

障，为合理补偿主动蓄洪区居民因灾损失提供了依据。下面，结合湖南省洞庭湖区实际情况，

对该省蓄滞洪区因灾损失补偿各个方面进行分析研究。

1 补偿范围

国家财政补偿范围在《办法》第一章第二条中明确规定为附录所列国家蓄滞洪区，湖南省即洞

庭湖区围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康

垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建

设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城等 24 个蓄洪垸。

根据湖南省洞庭湖区非常洪水度汛方案，除国家蓄滞洪区外，还将湘水尾闾的洋沙湖垸，资水

尾闾的牛潭河垸，沅水尾闾的木塘垸、车湖垸、陬溪垸、丹洲垸，澧水尾闾的阳由垸、新洲上

垸等众多堤垸列入省级蓄滞洪区，这些堤垸一旦主动蓄洪，其财产损失巨大，却不属于国家财

政补偿范围。湖南省蓄滞洪区运用补偿时，应将《洞庭湖区非常洪水度汛方案》中涉及的非国

家蓄滞洪区的因灾损失补偿纳入补偿范围，以保障相关蓄滞洪区当地群众的合法权益，尽快恢

复其生产和生活秩序。

从1996 年、1998 年湖南省实际发生的洪水情况来看，由于洞庭湖区水系复杂，洪水过程的不

确定，在实际洪水调度过程中，很难按照既定的分蓄洪方案进行调度控制，这样难免出现蓄洪

垸未分洪，而重点堤垸和重点城镇分洪的情况，如 1998 年安造垸溃决。随着国家整体经济的

迅速发展，洞庭湖区经济发展水涨船高，一旦发生实际被动蓄洪，当地群众财产损失补偿应在

湖南省蓄滞洪区运用补偿中予以研究。

2 资金来源

根据国务院 286 号令《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和财政部13 号令《国家蓄滞洪区运用财

政补偿资金管理规定》的要求，国家根据蓄滞洪区在流域防洪调度中所承担的防洪任务的重要

程度、所在省（自治区、直辖市）的财政状况以及区内居民恢复生产的难易程度等因素，核定

中央财政与省级财政补偿资金的分摊比例。中央财政一般分担国家蓄滞洪区运用后应补偿资金

总额的 40%～70%，省级财政分摊60%～30% 。

中央财政分担比例的具体数额是需要根据各种情况分析确定的。下列情况下，湖南省在争取中

央财政分担的比例上可以争取上限：

（1）当年未出现全国性普遍自然灾害，补偿范围为局部地区，国家财政无需面对大面积因灾

损失负担。

（2）分蓄洪区所在省级财政状况不佳，或者当年灾害集中在一个省或几个省的范围，国家分

担比例的增加可以让省级财政更多地关注受灾地区公共事业的恢复与重建。

（3 ）蓄滞洪区的分洪受益区出现跨省的情况，国家财政应平衡受灾区和受益区的经济条件。

湖南省洞庭湖区属于全国洪涝灾害重灾区，建国以来有近 40 年发生水灾，为全国各地之最，

历年来的抗洪抢险工作耗费了各级财政大量的物力和财力。洞庭湖国家蓄滞洪区的建设，其保

护对象除保护洞庭湖区重要堤垸及城市外，主要的保护目标为武汉市及荆江大堤。综合以上考

虑，湖南省洞庭湖蓄滞洪区运用后补偿资金国家分担比例可以按照 70% 争取。

以2003 年澧南垸运用后补偿为例，澧南垸 1998 年以来 6年内两次蓄洪，损失巨大，况且1998

“ ”年蓄洪国家未予补偿，该垸群众物质基础十分薄弱，因此当时湖南请求国家按照两令规定的

补偿比例上限予以补偿并得到了批准。从实施的效果来看，蓄洪区经济、社会秩序得到迅速恢

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摘要：

对洞庭湖蓄滞洪区因灾损失补偿的分析研究根据长江中下游防洪方案，湖南省洞庭湖区在三峡工程建成以后，遇防御1954年型特大洪水时，仍需分蓄109亿m3超额洪水，虽然近年来洞庭湖区防洪工程建设进度加快，防洪标准日渐提高，但防洪标准的提高是有限的，而超标洪水的发生随着时间推移不可避免地会重现，因此如何合理地运用蓄滞洪区，保护重点城市和堤垸的人口、财产安全是政府必须面对的问题。我国在经历了1996年全国普遍受灾和1998年长江、松花江、嫩江全流域性特大洪涝灾害后，加快了蓄滞洪区的规划与建设。湖南省洞庭湖区蓄洪垸是长江流域为保护武汉及洞庭湖区重点垸、重要城镇和重要交通干线而设立的重要蓄滞洪场所，设有24个...

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